由于发展公共基础设施所具有的重要意义，以及公共基础设施所具有的特点，决定了基础设施的建设中政府必须发挥主导作用。早期，发展公共基础设施是由政府一肩承担的，然而对于财力相对不足的发展中国家而言，投资浩大的基础设施项目已然超出了政府能力范围。随着社会的发展和进步，各国政府在公共项目的支出越来越大，资金和资源的稀缺与社会的需求矛盾日益突出，同时政府的公共项目和国有企业的高投入、低效率和资源的高消耗，已成为一个世界性的问题。[47]自1984年土耳其引进外国承包商进行工程计划的“建设”、“营运”、“移转”制度后，立即引起许多国家效仿。当今，BOT已在许多国家和地区广泛运用，受到许多国家尤其是发展中国家的高度重视，越来越多地被用来弥补基础设施建设滞后而政府财政资金不足的缺陷，采取的合作方式主要是BOT特许权协议。如20世纪末，美国在私有化浪潮的冲击下，BOT方式几乎覆盖了其基础设施的所有领域，在公路、桥梁、隧道、水厂、电厂、垃圾处理厂等项工程的建设中得到了普遍应用，现已成为许多国家与民间合作产生公共建设与服务的重要策略。整个BOT的运作过程中，虽然政府委托民间去从事建造、营运工作，政府在过程中仍扮演极为重要角色，需对民间提供各项协助，解决难题，所以，政府与民间互动，从昔日监督管理的关系转变成公私合作关系。
现代国家为了利用私人的资金和管理经验参与公共基础设施建设，一方面，政府必须尽可能地提供种种行政的诱因来吸引私人资本投资；另一方面，由于私人具有追逐私益的天性，参与公共基础设施可以得到高利润的回报，于是，政府和私人开始公私合作，达到“双赢”。政府和私人公私合作进行公共基础设施建设的法律关系中，政府代表公共利益，为了维护公共利益，还必须介入这种公务的特许经营当中来，规范私人的行为。为平衡政府所代表的公共利益与私人私益之间达到平衡，双方通过签定特许协议的方式将政府与私人之间的权利与义务固定下来，于是就产生了BOT特许经营合同，它成为了BOT法律关系的核心。因此，研究BOT合同首先要对特许经营合同进行研究，BOT实质是特许经营合同的一种典型体现。
所谓BOT是指将以往由公部门推动的基础设施建设，改由民间机构投资并推动的合作模式。BOT是一种政府与私人投资者为实现公共职能的公私合作伙伴关系，既要确保公共利益不受侵犯，同时还要尽可能的保护私人投资者的利益，以此更好地吸引私人资本参与BOT的投资。根据国际惯例及有关政策规定，政府特许经营协议的典型方式主要有BOT特许权协议和公产独占使用的特许协议。[48]BOT模式实际上体现了一种公私合作，从而达到“双赢”。在这其中，政府不可能也不应当使用强制征收征用的方法，因为它是从他人的民事活动中获得公共利益，因此只能以协商合作的方式签订BOT特许合同。BOT特许合同是指政府同私营部门（可以是外商或外国与本国联合的财团）签订合同，授予其参与某些基础设施或公共工程建设的特许权，由该私营部门独自或联合政府部门，组成项目公司或开发公司，负责该项目的筹资、设计、承建等，项目建成后由私营部门（或项目公司）负责一定时间的运营管理，待其收回筹资的本息并获取一定利润后，或者是待约定运营期限届满后，再把整个项目无偿移交给政府或政府部门。[49](www.xing528.com)
BOT投资方式通常会涉及一系列复杂的合同安排，如特许协议，贷款协议，保险合同，投资协议，建设合同等，而这些合同通常情况下都是基于政府与受特许人签订的特许合同而签订的。BOT特许权经营合同是其他系列合同基础和前提，若无特许权经营合同，BOT其他合同便无法成立。政府与私人之间签订的特许合同，是BOT合同的基础和核心，其他的系列合同都是建立在特许经营合同基础之上，这些合同与特许合同共同构成了BOT的合同框架。所以，之所以说BOT是特许经营合同的典型是指BOT模式中核心环节特许经营合同，而不包括其他的系列合同。
BOT特许经营合同的法律性质就其实质而言是一种国内法上的行政合同，即使是在私人资本来源于国际时，也不可否认其国内法上契约的性质。作为一种行政合同，特许协议是行政民主化的产物。从BOT特许合同本身的特性来看，BOT完全符合行政合同的要件。①特许协议的一方主体为行政主体，而另一方是作为行政相对方的投资方或者是其所成立的项目公司。②协议双方具有不平等性，政府方的行政特权在协议中有充分的体现。如根据公共利益的需要单方变更解决协议、监督指挥协议的履行、特许期满后无偿取得项目所有权经营权等等。③特许协议标的物为公共工程，具有公共性质。④从协议目的看，作为协议主导缔约方的政府，理论上在协议中并无自身的特殊利益，而是为公共利益而签订协议。根据上述特性，BOT特许协议完全符合行政合同的特征。[50]
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