（一）“治安承包”的行政实践需要
秩序行政时期，奉行自由放任主义，国家被期待是“最少干涉”，国家除了征税及维持社会治安外，无须其他任务，政府的行政权力仅仅是为了保障国家安定和社会安宁、维护私有财产权和契约自由，在国防、外交、治安和税收领域发挥作用。20世纪30年代爆发的世界性的经济危机，使人们深刻认识到自由放任主义的局限，国家开始进行全面干预，向社会提供从摇篮到坟墓的而服务，自由放任的国家进入福利国家时代。
从自由放任时期到福利国家时代，国家职能已经大大扩大，行政权高度扩张，行政机构和行政人员数量激增，由此产生财政赤字、效率低下等诸多弊端，政府面临财政危机、信任危机、管理危机，招致民众批评。为减轻政府膨胀带来的沉重负担，回应种种批评，20世纪70年代末以来，英美等西方国家掀起了公共行政改革运动，并迅速向其他国家扩展，形成一股世界性的改革浪潮。这场改革，在方向上与过去迥然不同——如果说以前行政改革的方向是政府职能扩张和规模膨胀的化，当代行政改革体现了政府的退缩和市场价值的回归。[52]在各国公共改革中，人们开始思考既要利用政府公部门的优势，又利用私人部门的资金、技术和管理优势，实现二者有机结合。当代公共行政改革运动的标志，与其说是市场化或私营化，不如说是公私伙伴关系，即公共部门和私人实体通过共同行使权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共产品和公共服务。[53]公共行政改革中，利用市场机制和私人部门，国家公部门和私部门有机结合共同完成行政任务成为改革的必然趋势。“治安承包”呼应并体现了20世纪下半叶以来全球范围内兴起的（单纯依赖国家机关的）“统治”向（更强调市民社会参与的）“治理”的转变趋势，在这种趋势中，各国纷纷引入私人主体、市场机制以改进政府组织和公共行政。
发达国家的政府公共服务范围不断发展变化，政府由最初的垄断者转变成公共服务的促进者、合作者和管理者，将政府不该管、不能管或管不好的事务推向市场和社会，大量公共服务交由非政府公共组织和私人部门来提供，公共服务的主体呈现出多元化的趋势。在我国，由于政府单方提供的公共服务逐渐显现出其效率低下、质量不足、成本过高的劣势，迫使必须及时找出缓解这种情况的应对措施，西方公共服务民营化的浪潮为我们提供了良好契机。
改革开放以来，经济发展、社会转型，尤其是人员流动性增加，从国家统计局2002年10月6日公布的数字看，全国流动人口已超过1.2亿，其中从城镇流出的占27%，从乡村流出的占73%，也就是说在全国流动人口中有近9000万是农民。[54]人、财、物大流动，各种诱发犯罪的因素剧增，形成各类犯罪案件不断攀升的局面，社会控制难度加大，使得我国治安形势日益严峻。在城市里，恶性治安案件时有所闻，居民普遍缺乏安全感。在农村，大量青壮年劳动力出外打工导致自防能力下降，盗窃等治安案件也明显增加。尤其边远和落后地区，经费和人员严重不足，治安形势严峻。社会治安形势日益复杂，并成为一个严重的社会问题，公共治安服务越来越为社会各界所关注。正是由于公共治安是公共物品，应由政府来提供的这种认识，使公安机关承受了很大的工作压力，警察的数量也随之大幅度增加，全国公安民警从90年代初的120多万，增加到现在的160多万，但是仍不能满足人民群众日益高涨的公共安全需要。和发达国家相比，我国警力不足、装备落后、经费短缺等问题长期存在。据估计，我国警察人数与统计人口总数比例不到14‰，而西方发达国家的一般标准是35‰。[55]
随着社会主义市场经济深入发展，警力不足的矛盾日益加剧，特别是在沿海经济发达地区，如广东、江浙一带以及人口大省如河南、四川等省，警力不足已经影响到当地的社会稳定和经济发展。而由于我国经济发展与财政条件的限制，短期内不可能给公安机关增加更多的编制、扩大队伍，这就为治安承包提供了机会。(www.xing528.com)
从现在来看，肇始于山东省泰安市，后来治安承包在河南、吉林、内蒙古、浙江、陕西、江苏、广东等多个省份相继出现。迄今为止，这种现象在我国的存在和发展已达10多年之久。从媒体报道来看，无论对“治安承包”持肯定还是否定态度，人们都不否认“治安承包”取得了使社会治安情况好转的显著效果。[56]治安承包作为一种制度安排，由于引入了竞争机制，可以提高政府提供公共治安服务的效率，又为安全服务需求高的组织、个人找到了在政府提供公共治安服务以外的一条经济的能满足其安全需要的新途径，这也与国际上的“公共部门提供的服务越来越少，而通过合同方式由私营企业和志愿部门提供的日益增多”的趋势是完全吻合，具有很强的生命力。
（二）“治安承包”行为行政法规范依据的缺失
从实践上看，“治安承包”就是一种比较好的制度安排，实质上是中国农村在社会转型期和对新的治安防范体系的探索。但从法治角度来看，治安管理承包具有强制性，涉及公权力的行使和公民的基本权利，它应该由行政机关亲自来行使，授权或委托他组织或个人行使，必须有法律规范依据，因为公权力行使与公民的基本人权密切相关。
治安承包包括治安防范承包和治安管理承包，治安防范承包的发包主体是村委会、物业管理公司等自治性组织，其基于自治权发包，不涉及公权力行使，属于私权领域范围，私权领域享有自治权，只要治安防范承包不为行政法规范所禁止，就不需要寻求行政法规范依据。治安管理承包涉及治安管理命令权、治安处理决定权、治安强制权、治安处罚权、治安调解权、治安奖励权，这些强制性权力会对相对人的权利造成不利的影响，显然是需要有行政法律规范依据。
根据《治安管理处罚法》第7条的规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，其执法主体只能是政府的公安机关，其他任何部门和个人都无权行使。也就是说，按照我国现行法律治安行政管理权属于公共权力，在法律没有相应规定的情况下，公安机关不能擅自作出将治安管理权委托给其他社会组织或个人行使的决定。从法律角度看，“治安承包”是显然违反现行法律的规定。但法律必须适应社会实践的变革而革新，否则必将滞后于社会发展需要，因此，我国有必要通过立法的形式赋予“治安承包”合法地位。
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