重塑治安承包：模式与实质

（一）“治安承包”现象的模式

“治安承包”是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行考核奖惩的社会化安全管理新模式。^[50]在1996年，山东省泰安市退伍军人周某以每年10800元的价格承包下该市下官村的治安，因而成为中国“治安承包”的第一人。在这之后，社会治安有偿承包这种做法陆续蔓延到河南、吉林、内蒙古、浙江等地。随着这种做法的推广，其引起了学者们的广泛关注。2002年4月在上海举行的全国社会治安综合治理工作会议上，山东省泰安市介绍了治安防范有偿承包责任制经验。之后，治安承包这种新型的治安管理方式迅速在河南、吉林、内蒙古浙江、江苏等地推广开来，出现了多种治安承包的模式。

有学者曾对“治安承包”模式进行归纳，具体体现为以下几种模式^[51]：①温州市瓯海区模式。2002年9月5日，温州市瓯海区梧埏镇南堡村和新桥镇中心住宅区的两位居民分别同南堡村村委会、新桥镇中心住宅区物业管理公司签订合同，承包南堡村和新桥镇中心住宅区一、二、三组的治安巡防工作。所承包的两个区域都是外来人口远远超过常住人口，治安情况复杂，刑事案件发案率居高不下的地区。治安承包合同规定：“村委会和物业管理公司将本区域的治安巡防工作委托给承包负责人，并负责提供承包经费及巡逻装备；承包人负责对巡防人员进行管理，并招聘不少于8名巡防人员；公安派出所负责日常监督、业务指导、调查处理违法犯罪信息、发案统计。”②嘉兴市嘉善模式。2002年8月，嘉善魏塘镇警察署推出了“治安防范组合承包”的治安承包模式，即将街区的治安防范责任落实到作为承包人的民警身上，由该民警自行挑选保安队员，并根据发案的情况，决定民警、保安队员的经济收入，使防范责任更具体，利益更直接，效果更明显。③杭州市下城区模式。2003年4月17日，杭州市下城区所属新华路、庆春路（长庆段）实行治安承包。承包工作由长庆派出所与长庆街道综治办牵头，街道出资2万元，近20家店家共同出资，设立专用资金用于治安承包工作。经招标，赞成物业公司在3家竞标单位中脱颖而出，并与街道综合治理办公室签订了治安承包协议。赞成物业管理公司按协议招收8名巡逻人员，在新华路、庆春路进行巡逻。巡逻人员的职责主要是进行路面巡逻，防控路面抢劫、抢夺、诈骗及沿街商店拎包等案件的发生，努力抓获违法犯罪嫌疑人。长庆派出所负责对赞成物业公司的治安巡逻工作进行指导、督促和检查，每季度对赞成物业负责路段的刑事发案情况实行季度性考核，赞成物业每月可以获得8000元治安承包费，同时按照考核的奖惩制度进行奖励及扣罚。④宁波鄞州区模式。2002年12月，宁波市鄞州区五乡镇明伦村村民张某经过公开竞标，以规定：“2003年明伦村治安、刑事案件允许发案基数为12起。每多发一起治安、刑事案件扣现金1000元，每少发一起案件奖现金200元；私房出租漏管、暂住人口登记做证未达标准的，发现一起要扣5元到50元不等的现金；夜间巡逻未达规定要求的，发现一次扣现金20元。年终测评，群众安全感、满意率和基本满意率低于标准的，每下降一个百分点扣100元；高于标准的，每上升一个百分点奖100元。”治安承包人可以自行组织人员，但被组织人员素质须经派出所审核。承包人要遵守有关规定，协助派出所工作。

（二）“治安承包”现象的实质(www.xing528.com)

现代国家出现和行政法治建立以来，维持社会治安和社会秩序是警察部门的传统职能和法定职责，治安权就一直被认为是“本质上属于政府”的警察权力，应该由政府的警察部门亲自行使，私人是不可能染指的。然而，“治安承包”最引人注目的特征就是以签订合同的方式将传统上被认为属于治安权的某些内容以每年一定价格承包与私人部门办理，公安部门和私人承包人之间通过一系列的规则建立了良好的合作伙伴关系，共同维护公共利益，提供公共服务。公部门垄断治安管理权行使的局面已被打破，公私合作兴起。

从实践上看，我国“治安承包”就是一种比较好的制度安排，实质上是中国农村在社会转型期和对新的治安防范体系的探索。治安管理承包过程中，治安管理的公权力掌握在公安机关手中，并没发生本质的变化，公安部门仍然享有治安权的最终管辖权、监督权和责任承担，只是将特定任务执行权限转由私人承担，私人于此或是受托行使公权力，或是行政机关行政上的助手。承受承包人本身并没有治安管理权，其治安管理权来自公安机关的委托，这种治安管理权的委托实质是公私合作，是公安部门利用私人部门的力量完成社会治安的行政任务。具体而言，治安承包是公私合作中的行政委托一种类型。从法治角度来看，治安管理承包具有强制性，涉及公权力的行使和公民的基本权利，它应该由行政机关亲自来行使。但现代治安任务复杂繁重，公安部门力不从心，不得不委托他组织或个人，合作完成治安任务。

现代社会，除了公安机关维持社会治安外，还存在一定的社会自治组织在法律授权范围内享有一定的社会治安责任，如村委会和居委会，根据法律的授权，协助派出所负责本辖区的社会治安事务。这些社会自治组织本应亲自完成，但现代治安情况复杂任务繁重，这些社会自治组织自身力量有限，不得不寻求与私人合作共同完成社会公共治安事务，其实质也是公私合作的一种。