国外公私合作的演进历程

历史上，政府和私人之间的合作经常有，所以，公私合作的确切产生时间很难界定。其案例最早可追溯到17世纪初灯塔的特许经营，私人向英国政府申请建造和经营灯塔的申请书中包括许多愿意支付过路费的船主的签名，获得政府批准之后，私人租用政府土地建造灯塔，在特许权经营期内管理灯塔并从过往船只收取过路费。特许期满后政府收回灯塔，交给领港公会管理并继续收费。

但直到20世纪70年代，尤其20世纪90年代以来合作关系得到迅速发展，其典型代表的是英国。1979年，撒切尔出任英国首相后，缩减公共开支，进行公共行政改革，开始了西方国家轰轰烈烈的新公共管理运动。这场新公共管理运动的主要内容包括：“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权力的多中心化。”^[59]在这一过程中，“更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众需求”的民营化（Privatization）因契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐，新公共管理的变革大大超出了旧公共行政的范围。这次运动的核心是改变政府提供服务的公共产品一元化格局，在一些传统上政府提供服务的公共领域引入私人力量，形成政府部门、企业、非政府组织等主体力量共同提供公共服务的格局。在其影响下，政府积极寻求私人部门的帮助，推动了政府部门和私营部门的合作。新公共管理的理论家和实践者利用私人力量塑造了政府公共服务的理念，公私合作正是在这种背景下兴起并发展起来的。

现代的公私合作或称为公私伙伴关系（PPP）概念，学者们大多认为最早是英国提出来的。公私伙伴关系的概念在英国主要经历了三个阶段^[60]：私有化、立约承包、鼓励私人投资行动（PFI），鼓励私人投资行动（PFI）受益于私人部门的管理技术优势和财力支持，但核心服务仍然由公共部门负责提供，FPI是PPP的典型形式，因而被认为PPP的代名词。1992年，英国废除了以前严格限制私人投资公共领域的法规，开始实施私人融资计划（PFI），又称私人融资倡议。PFI是英文“private Finance Initiative”的缩写，它包括两个方面，一是既有政府项目的私有化，二是拟建项目的私人竞争招标。根据这一倡议，公共部门与私人部门供应商签订长期服务合同，利用私人部门的管理技术优势，同时受益于私人部门的财力支持，但核心服务仍然由公共部门负责提供。这其中最为典型的案例是1996年的英吉利海峡海底隧道铁路项目。撒切尔首相把它“看作私人部门有能力建设这样大规模工程的标志”，认为是政府“树立的一个样板项目，来引导私人企业投资基础设施建设”。1997年布莱尔政府上台后为促进PFI，采取了一系列措施：第一，设立财政部特别工作组，协调商业问题；第二，建立标准化作业，提高工作效率；第三，成立英国合伙企业，它与政府公共部门合作，为政府公共部门与私人部门搭建合作平台，为政府公共部门提供专业服务；第四，以项目为关注点，确立若干领域优先发展战略，例如保健行业；第五，颁布新的立法，解除原有法律框架的技术障碍。PFI与PPP十分相似，前者是一种引入私人资本的特殊模式。但现在公私之间多样化的合作已不能被PFI的概念所包容，而PPP的概念更为广泛，包括了融资、建设和经营等多项内容。

尽管存在很多争议，PPP在英国的发展还是非常迅速并取得了良好的预期效果。英国财政部对已经完成的PFI项目的调查显示，88%的项目能够按时完成或提前完成，并且没有出现因为工程建设超出预算而要求公共部门承担额外费用的情况。而在以前的调查中，70%的非FPI项目都会延期完成并且73%的项目都会超出预算。75%的公共部门合作者认为他们的PFI项目在运营中的表现能够达到预期或比预期的还要好。截至2004年，英国共签署677份PPP合同，合同总金额将近427亿英镑，如1996年金额高达40亿英镑的英吉利海峡海底隧道铁路项目就是一个典型的PPP项目。^[61]

20世纪90年代，英国率先提出了公私合作模式，继而在美国、德国、法国、澳大利亚、新西兰、日本、加拿大等国家得到进一步发展和演化。在美国，PPP已经延伸到了几乎所有的公共部门，从学校、医院、监狱到输油管道、交通运输，甚至航空航天领域都有私人部门的影子，而且私人部门的作用越来越突出。在联邦政府中，所签合同约占预算支出的1/7。其中2/3用于国防部。如今，美国地方政府提供的65种基本市政服务中，有23种是通过公私伙伴关系完成的，比如在加利福尼亚等地。私人部门参与修建收费公路，有效解决了公交拥挤问题，也增加了政府的收入。^[62](www.xing528.com)

其实，公私合作模式在美国早已存在。19世纪30年代的经济大危机带来的经济萧条，使得美国公私任何一方均无法承受经济窘境所带来的压力。在此压力下，地方政府别无选择，积极寻求公私合作的形式来提供民众多样化且更有效率的服务。大部分的交通、水利及其他的公共服务都是由私人部门与联邦、州或地方政府共同建设的，建于19世纪60年代的横贯美国大陆的铁路就是一个联邦政府与私人公私合作的结果。19世纪中叶，随着美国工业化发展，政府部门的职权不断扩展，秩序行政过渡到给付行政，公共部门的主导作用进一步加强，社会公共事务一般由政府公部门承担。政府的行政事务膨胀导致政府开支不断增加，财政赤字，各级政府纷纷进行公共行政改革，大力提倡公私伙伴关系。美国卡特执政期间，以公私伙伴策略为其政策基石，强调“国家政策的制定必须反映出强烈且具有效率的公私伙伴关系精神”。1980年，里根政府推行“新联邦”政策，大幅削减政府权力和规模，公私伙伴关系在美国逐步开始发展。随着90年代“公私伙伴关系”概念的提出，美国引入私人部门参与公共服务方面取得了进一步发展，公私合作项目的数量增长很快。

由于美国是联邦制国家，各州拥有很大自主性，特别是在采购方式和合同构造方面，因此美国有各式各样的公私合作交易方式，而且缺乏来自联邦政府的统一指导。这样交易无法做到标准化，增加了交易成本，不利于PPP在全国范围内的规范发展。基于此，一些公共部门机构和私营机构共同建立了公共私营合作制国民委员会（National Council for Public Private Partnerships）。NCPPP是1985年成立于华盛顿的非营利性机构，其任务为向政府、企业和公众推广PPP模式，支持和协助在美国联邦、州以及地方政府和企业之间建立适当的公共私营合作关系，以此为公众提供持续增长的、低成本、高质量的产品、服务以及设施。其成员为参与过各种各样公共私营合作制安排，经验相当丰富的政府官员、企业领导以及非营利性组织。

公私合作模式在英国和美国发展的同时，欧洲和其他地区一些国家都开始实行公私合作计划，绝大多数国家都用公私合作来提升公共服务水平。致力于国内公私合作计划发展的欧洲国家包括法国、德国、爱尔兰、葡萄牙、意大利、荷兰和瑞典等，这些国家大多数至少已经达成了一项公私合作协议。德国曾借鉴英国的主要经验，对道路、隧道项目以及很多军事工程运用公私合作模式。在爱尔兰，国家公路局谨慎借鉴英国最新经验，有计划地采用了一些公私合作项目。荷兰也在铁路、公路、水运项目上积极地实行PPP计划。法国的基础设施建设自从19世纪中期就已开始有私人部门的参与，为此，地方政府经历了与私人部门长时间的伙伴关系，特许经营合同和管理合同是主要模式。法国的公私合作模式要追溯到一百多年前，当时的形式是“社会经济混合体”和“特许经营”。今天，特许经营制度在法国仍然是建设和管理“商业型”公共服务和公共设施的最普遍模式。19世纪下半叶，法国大力推行特许经营计划为其基础设施网络融资，这些工程大部分都是通过长期的特许经营合同实现的。意大利在保持适度的项目签约量的同时，也创建了PPP的法律和组织性框架，制定框架Merlon法，并在财政部建立了一个专职机构负责推广公私合作模式。

到目前为止，公私合作已经在世界范围内得到广泛的应用，其应用范围已从道路、桥梁、隧道、港口等各种交通设施和供水、供电、电信等传统公用事业领域拓展到大型信息技术系统的提供、监狱的建造和运营、学校和医院的建设和运营等更为宽广的领域，如1992年的巴塞罗那运动会就是以PPP的模式建设和营运的。2004年12月巴西通过“公私合营（PPP）模式”法案，该法对国家管理部门执行PPP模式下的工程招投标和签订工程合同做出具体的规定。据巴西计划部称，已经列入2004～2007年四年发展规划中的23项公路、铁路、港口和灌溉工程将作为PPP模式的首批招标项目，总投资130.67亿雷亚尔。2004年5月，新加坡政府还出版了公私合作采购策略手册，在该手册中，介绍了公私合作采购策略、安排形成公司合作采购协议、公私合作采购过程及管理公司合作关系。