合作国家理论与国家角色的演变

合作国家理念是国家与社会从二元对抗走向合作国家任务演变与国家角色变迁的必然结果。资本主义社会初期，受个人主义、自由主义思潮浸染和对封建专制的憎恶，主张人生而自由平等，人类之所以组建国家的原因即欲使其保障此种与生俱来的自由。当时资产阶级和广大市民要求国家管的越少越好，国家活动应仅限于维持社会安全与防止危险，至于私人的、社会的、经济的领域，资产阶级和广大市民深信自由竞争原则下可自我追求自己的福利，国家不得干涉，国家与市民社会呈现二元化。国家为“必要之恶”及“最好政府，最少统治”的想法深植，国家任务仅限于维护内外间警察的工作，故称为“警察国家”（也叫“夜警国家”）。^[51]

“夜警国家”是以“自由放任其形成及进行，世界会自然而然的运转”为理念，实施自由放任经济政策，国家的任务只需要外在的保障市民社会的自律运行。在这种夜警国家的理念支配下，国家原则上被排除介入市民社会，尽量减少其活动范围，人民获得最大幅度的自由，可自由行使法律所不禁止的权利，国家只限于保护公共安全和社会秩序等有限权限范围内，国家任务如同夜警般维持治安，即通常人民所说的“最好的政府是管理最少的政府”。国家与社会呈现二元化，国家与社会之间存在着紧张的对抗关系，国家的职能被严格定位于保卫国家领土主权、防范个人和集体损害社会利益、保护私人财产和市场机制不受破坏上，政府充当着“守夜人”的角色。

19世纪末20世纪初，伴随资本主义工商业迅速发展带来的是一系列社会问题，诸如社会矛盾尖锐、贫富差距日趋扩大、社会失业人口增多等，必须仰赖国家来解决。在诸多社会问题面前，国家的角色发生变化，为了处理社会问题、照顾人民生活，国家不再只有市民社会中公共安全秩序维持的消极机能，而是应积极介入经济、社会生活中去，国家必须以公平、均富、和谐、为新的行政理念，积极提供社会各阶层人民社会、经济、文化生活上的服务。为满足人民生活需要，国家应采取一切措施即生存照顾。而生存照顾责任归属上，由传统个人责任、团体责任转变至国家责任之政治责任。^[52]

此时期的国家不仅需要维持社会治安，更需积极的为人民谋福利，国家行政以造福人民为其主要目的，国家任务处处积极作为。国家职能仅停留在维持秩序和安全已不能满足时代发展的需要，国家原本不介入的社会经济文化等领域，现在已经开始介入，国家提供给付与设立机构。国家的积极干预，打破了传统国家与社会二元理论，给付国家或福利国家理念诞生。给付国家理念下，行政权日益膨胀，行政任务日益繁多，行政理念由干涉行政走向给付行政。此外，国家对社会民众具有负有生存照顾的职责，为民众提供从“摇篮到坟墓”的服务。

给付行政带来的诸多弊端，伴随国家任务的不断增加，逐渐凸显出来。由于给付国家的国家任务过度膨胀，政府对各种社会事务大包大揽，使得服务差、效率低，财政危机遍布全国，政府越来越失去公民的信任，出现了管理危机，许多问题出现不可治理性，导致了“政府失灵”。政府遭受到越来越严峻的挑战，面对众多日益严重的问题和困难，诸如政府财政危机，政府机构效率低下，社会福利政策难以为继，公众对政府缺乏信心等。20世纪70年代以来，各国政府针对“政府失灵”现象，掀起了一场政府管理改革运动，政府开始“解除管制”和推行“民营化”策略。“解除管制”和“民营化”，对行政法而言，其实仍具有持续一贯的政治任务，国家虽然可以从自己的给付责任中解放出来，但取而代之承担可能是监督责任同时也有可能是保证责任或是组织化责任。^[53]德国学者Ernst-Hasso Ritter最早提出了^[54]“合作国家”的概念，国家理念也从昔日的给付国家变迁到合作国家。有学者经整理认为合作国家相关论点有几点^[55]：

（1）主体：从任务的主体的角度来看，不再强调国家之中心地位，而是分散的、多中心的任务实现结构。对主体的反省也不限于国家方面，也包括私人方面，所谓私人也不限于市场，而应包括传统第三部门。

（2）管制模式：透过对任务的主体的反省可发现，在此涉及的重点其实不是任务的主体，而是不同任务的实现逻辑。合作国家的管制模式的改变在于不再拘泥于国家之高权或中心地位，而是考虑如何利用与搭配这些不同任务的实现逻辑，从而成为所谓分散脉络的管制或是工具化的自我规制。(www.xing528.com)

（3）法律理性：在合作的管制模式中主要是由目的模式下之问题或任务思维，亦即结果取向的思维所支配。

（4）行政行为形式：在合作管制下之典型的行政行为乃是合意式之行政行为，包括已型化之行为形式，亦即私法上的契约与公法上之行政契约，以及尚未型化之合意行为，通常表现行为为无法律拘束力之协定。

（5）国家任务：不再限于履行责任，而是各种可能的责任形态，如建议责任、组织责任、担保责任等。

“合作国家”理念支配下，国家诚挚地要求社会“参与”，透过合作可以激发出社会中私人部门的潜能，利用私人部门的资金、技术、管理经验等优势。在合作国家中，国家与社会之间距离已经消弭，国家不再单方面定义公共福祉与实现公共利益，而是透过与社会上私人团体或个人合作。合作国家中，行政与私人共同分担达成法律目的的责任，透过与私人合作的方式以实现公益作为目的。国家对从事涉及人民生存照顾之私经济活动，透过引导、管制以及监督等各种措施，以确保人民生存所需之相关物质与服务得以同自己提供一般，亦能够由私企业普及、无差别待遇、价格合理，且质与量兼顾地提供。^[56]合作国家中国家在给付同时，把部分国家的任务的履行交由私人接手，国家仅承担监督和担保责任。国家的任务不再仅由国家单独完成，而是由国家的公部门和私部门合作履行。国家对人民生存照顾所担负的主要责任亦从给付责任转变为监督责任和担保责任。

“合作国家”理念指引下，行政与国民同质性、公私职能分担等理念，促使国家与社会二分、官民严格区别之前提构造动摇，公领域与私领域之间的共领域随之形成。亦即，20世纪90年代后，随着规制缓和（解除管制）及公共行政民营化，所谓公私合作现象兴起而渐次普及。^[57]国家的日益繁多的行政任务不再仅由国家行政机关单独完成，而是在行政任务完成过程中，开始引入由国家行政机关为代表的公部门和私人团体及个人为代表私部门合作完成的公私合作制。“合作国家”理念为公私合作提供了理论支点。

总之，治理理论、公共选择理论、合作国家理论之间并非孤立存在，而是相互影响、相互作用。这三种理论都是在20世纪90年代经历了“市场失灵”和“政府失灵”之后的社会背景下，学者们对国家、社会、公民之间关系反思的基础之上提出的如何以全新的治理理论模式克服公共行政弊端的理论学说。^[58]尽管治理理论、公共选择理论、合作国家理论的研究方法、模式和切入点不同，但三者都是在充分认识到国家公部门和社会私部门的优劣势的基础上，要求打破国家和社会二元化、国家公部门垄断行政任务的格局，寻求国家公部门和社会私部门之间合作，充分利用私部门的力量，弥补公部门的缺陷，实现公私部门优势互补，建立公私合作机制。可以说，正是在这三种理论学说的共同作用下，要求改变行政任务仅由国家公部门垄断的局面，要求私人参与行政任务的完成和公共产品与公共服务的提供，催生了国家公部门和社会私部门之间的公私合作制度。