“市场失灵”和“政府失灵”是治理理论兴起的主要原因。在自由资本主义时期，西方国家信奉亚当·斯密的自由主义经济理论，社会资源配置主要依靠市场，相信“管得最少的政府是最好的政府”，政府的职能被严格定位于保卫国家领土主权、防范个人和集体损害社会利益、保护私人财产和市场机制不受破坏上，政府充当着“守夜人”的角色。但频频爆发的经济危机、贫富差距扩大、社会矛盾尖锐等因市场经济带来的诸多社会弊端，宣告了“自由放任”的破产，出现了市场失灵即市场缺陷而引起的资源配置的无效率，它包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场无法解决效率以外的非经济目标。市场失灵使人们认识到了市场机制的缺陷，为政府全面干预经济和社会公共事务提供了空间。自由资本主义进入垄断资本主义后，政府开始广泛干预社会和市场，行政事务不断增多，导致行政权膨胀和政府职能的扩张。行政权膨胀、政府职能的扩张及政府行政人员的增加产生了政府财政赤字、行政效率低下、政府信任度下降等管理危机，即“政府失灵”。市场不是万能的，市场会出现失灵，政府也不是万能的，政府也会出现失灵。
20世纪70年代以来，各国政府针对政府失灵现象，掀起了一场政府管理改革运动。主要目的是削减政府职能，进行政府再造，构建企业型政府，并将企业家精神和市场机制引入公共事务的管理，使政府由“全能政府”和“无限政府”转变为“小政府”和“有限政府”。这次改革运动虽然在很大程度上拓宽了行政管理的视野，丰富了公共事务管理的手段和方法，但它毕竟是以市场主义为基础，过分强调市场机制和私人企业的作用，忽视了公共事务管理和私人部门管理的差别。公共行政与私营部门管理的区别在于：政府有义务增进社会的公共利益，[39]这次改革运动在实践中已日益暴露出较大的局限性，社会的公共利益得不到有效的保障。
因此，从20世纪90年代开始，在经历了“市场失灵”和“政府失灵”之后，西方国家开始考虑以一种全新的模式来对公共行政活动进行改革。面对市场失灵和政府失灵，愈来愈多的人热衷于以治理机制弥补市场失灵和政府失灵的缺陷，“治理”理论应运而生。
现代意义的“治理”是世界银行在1989年发表的报告中面对非洲国家公共治理的危机而提出的，后成为指导公共行政改革的一种理论基础。[40]1995年，全球治理委员会发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，对治理作出了如下界定：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[41]星野昭吉认为，“治理是个人与权力机关、社会与私人之间管理共同事务多种方式的总和。它是一个不断持续的过程，在这个过程中，冲突与对立的利益得到协调，人们之间相互合作。”[42]
治理理论就是在对政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对基本关系的反思过程中产生的。传统政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。治理强调政府与公民之间在管理过程中的交流与合作，政府不再是这一活动的唯一主体，社会公共事务的管理还应包括政府体制外的社会公共机构和行为者。它们在特定领域与政府合作，分担政府的行政管理责任。各种公共的或私人的机构只要其行使的权力得到公众的许可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心。治理理论作为一种新的公共管理理论，不单单强调政府与市场的协调与合作，更重要的是寻求政府、社会与市场三者之间的合作和互动。因此，它所寻求和实现的目标——“善治”，也就是达到公共利益最大化，其实质就是“政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系”。[43](www.xing528.com)
与此同时，治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确立认同和共同目标等方式来实施对公共事务的管理。在政府与市场、政府与社会、政府与公民关系中“治理”理论强调除了政府以外，其他社会力量包括社团组织、企业，都可以承担公共行政职能，即公共行政主体的多元化。从治理的角度看，治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。[44]在公共行政的很多方面，就不再单纯由政府来完成，而可以通过政府与市场合作的“治理”方式来进行管理。这样，传统的统治式行政已不符合当今时代的要求，需要一种新型的行政理论来解决社会治理问题，“治理式”的行政理论便应运而生，而“治理理论”最突出的特征就是要求人们重新理解政府，并且认为政府与社会公共机构、个人之间存在着权力依赖和互动的合作伙伴关系。[45]
治理理论打破了公共部门和私人部门、政治国家和市民社会两分的桎梏，将社会资本的核心要素——互信式的对话、互动式的管理、互惠式的网络纳入分析的范畴，以贯通公域和私域之界限，并消弭两者间的异质性、冲突性和不协调性，体现了政治社会化和社会政治化的双向制衡过程。在此过程中，公共服务治理结构的主体未必是政府，提供公共服务的过程也不一定必须由国家权威来实现。治理的主体可以是公共部门，也可以是私人部门，也可以是公共部门与私人部门的结合。“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构和私人机构的合作，强制与自愿的合作。”[46]
治理理论强调，各种非政府机构包括私人部门和自愿团体在社会和政府治理中应该积极参与并承担相应的责任，国家与社会组织间是相互依赖关系而且要实现合作与互动，从而突破了国家与社会二元对立的传统思维。治理理论认为，政府和社会、政府与市场的责任界限相当模糊，政府正在把原先由它独立承担的责任移交给私营部门和第三部门，而且在多元化的治理主体之间存在着权力依赖关系与合作伙伴关系，私人部门和公民自愿性团体正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。治理理论视角下，行政任务不再仅仅是由行政机关单独完成，还可以是行政机关、社会公共机构和私人机构，甚至公私合作或通过授权、委托等形式由私人完成，即行政任务完成的公私合作。正是在治理理论的指导下公共行政改革，以行政机关为代表的公部门和私人开始由对峙走向合作，共同完成行政任务，实现公共利益。也就是说，治理理论催生了现代意义上的公私合作。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
