公私合作与民营化：厘清概念及其重要性

（一）民营化概述

受现代福利国家行政理念的影响，行政任务不断增加，政府出现了机构膨胀、臃肿、效率低下、财政赤字等诸多困境。新自由主义经济学派的兴起以及新公共管理的治道变革，在某种程度上也是对这种现实困境反思的产物。反思的结果，直接引发了各国以“放松规制”为主导的市场化改革，民营化正是这场改革的集中表现。通过推行民营化，政府减轻行政在人力与财政上的负担，且利用民间遵循的市场法则引入民间的资金、技术和管理经验，以求摆脱财政危机，提高行政效率。正如民营化大师萨瓦斯所言：“民营化不仅是一个管理工具，更是一个社会治理的基本战略。它根植于这样一些最基本的哲学或社会信念，即政府自身和政府在自由健康社会中相对于其他社会组织的适当角色。民营化是一种手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社会。”^[19]

英国是实施民营化最早的国家，始于1979年撒切尔政府基于新自由主义意识的改革，其最初对民营化的理解就是出售公有企业，使私人拥有公企业全部或大部分股权，转公有企业性质为私企业。英国民营化的扩展阶段起始于80年代，民营化初始阶段是国有企业出售，这个阶段相当于私有化。从80年代末期开始，民营化进一步扩展政府业务。英国的民营化渐次从初期的国有企业出售转向政府公共服务提供领域，特许经营与合同承包已成为普遍采取的手段。

以放松管制为特征的美国民营化改革始于1980年的里根政府，里根政府通过委托授权、政府撤资以及政府淡出等三种民营化方式，推行民营化战略。里根政府以后历届政府都推进民营化进程，特别是到了克林顿时期，民营化达到巅峰。1993年克林顿政府开始了大规模的民营化改革——“重塑政府运动”，以奥斯本和盖布勒的《改革政府》为理论先导，美国国家绩效评价委员会发表了《戈尔报告》（即《从过程到结果：创造一个少花钱多办事的政府》），确定了美国民营化改革的基调。小布什政府上台之后，民营化改革得到延续，2002年他颁布的《总统管理日程》就体现了这一思想。美国民营化过程中，原本只能由公部门单独提供的公共行政部门也出现民营化，如美国的私营监狱越来越普遍，私营监狱数量共计有100多座，私营监狱目前已经成为美国监狱中一支不可忽视的力量。私营监狱既节省了政府兴建和管护监狱所需的开支，在一定程度上弥补了美国联邦监狱和各州监狱等公立监狱不足的现状，又起到了关押和教化囚犯的职能。^[20]

受英美的民营化影响，法国、德国、日本等国家也相继推行民营化战略，民营化如潮水般迅速席卷全世界。起初，民营化是公有企业私有化，后来从公共物品的提供发展到公共行政无不有民营化的影子。

民营化最初是一个狭义的概念，主要透过资产、持股抛售等方式，将公共部门所有权全部移转到民间。民营化初期取得的成功，像冲击波一样影响了公共行政的各个领域，以致有后来的市政民营化、监狱民营化等诸多方面的实践。1969年，美国学者彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中指出了政府功能的有限性，并强调了民营化的必要性。这一举措在学术界被认为是民营化的前奏，但他并没有对这一概念进行权威性的界定。一般认为卡尔文·A.肯特（Calvin·A.Kent）是第一个以规范的形式来界定民营化的学者。他将民营化界定为把原本由政府以低于或接近完全成本价格所承担的功能转移到民间私人部门，并以市场或完全成本价格来生产及提供服务的一项行动。^[21]

“民营化”这一术语的使用也纷繁复杂，从公共产品释股到私人参与履行行政任务、从国家任务私人化到解除管制、从公私合伙到公办民营等等，均被视为民营化的课题。正如美国行政法学者弗里曼所言：“民营化（Privatization）并不是一个严密的术语；学者们用它来描述迥异的现象，从出售政府资产，到放松规制，到商品和服务供应的合同外包。”^[22]一开始大家把民营化一词用来描述公营事业于民间的释股，且亦仅此而已。然而到了今天，民营化其实已经逸脱出公营事业释股的狭隘概念范畴，而扩张适用到一切由民间或私人、私人部门参与履行行政任务的现象。“广义而言，民营化可以界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府满足公众的需求。它是在产品/服务的财产的拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。”^[23]“从狭义上看，民营化指一种政策，即引进市场激励以取代对经济主体的随意的政治干预，从而改进一个国家的国民经济。这意味着政府取消对无端耗费国家资源的不良国企的支持，从国企撤资、放松规制以鼓励民营企业家提供产品和服务，通过合同承包、特许经营、凭单等形式把责任委托给在市场竞争中运营的私人公司和个人。”^[24]我国台湾学者詹中原在总结国内外民营化研究历程之后，开宗明义地指出，全球性的“民营化运动”（Privatization Movement）兴起于20世纪80年代初，代表着各国政府在公共服务活动（the activities of public services）及资产所有权（the ownership of assets）之缩减；而各国原本由公部门所承担之功能，转由私部门或市场机能运作，进而带来私部门在公共服务及资产所有角色之增加。^[25]许宗力教授则认为，如今民营化已经“扩张适用到一切由民间，或者说私人、私人部门参与履行行政任务的现象，若从国家的角度观察，民营化指涉的则是国家利用民间或结合民间资源履行行政任务的现象”。^[26]

（二）民营化的类型

民营化在社会实践的广泛运用，引起了学者关注。学者们对民营化进行分类，虽众说纷纭，但通说可以将民营化划分为形式民营化、实质民营化和功能民营化。形式民营化又称组织民营化，是指法律并未改变管辖，但原执行的行政机关却改为私法组织方式；实质民营化是指原先的国家任务改为由一私人所掌有的企业加以承办，于此所称的民营化从而包括任务与组织面，国家对于该承办私人企业，正如同对待其他的企业一样，没有任何特别，除非该相关法律有明确授权，否则国家不能予以干涉。功能民营化是最广泛使用的类型，它指该任务的责任仍然归属于国家（行政机关），该私人只是以行政助手的地位而协助行政机关为任务之履行，该私人是受托而为协助性的行为，而且受该行政机关指令所拘束。由于该私人并未被赋予公法上自己的管辖权，所以其行为结果是归属于委托其办理的行政机关。就该行政任务的委任，以及该第三人所应承办的事项或甚至所得享有的权利义务等，都是由该行政机关经由行政契约或行政处分加以决定^[27]。

也有学者依民营化的强度也就是民间参与履行行政任务的强度，将民营化的类型分为实质民营化与功能民营化。实质民营化指某些特定行政事务的国家任务属性虽维持不变，但国家本身不再负责执行，而转由民间负责或提供。实质民营化多出现在不涉及公权力行使的公共服务、给付行政领域。功能民营化是指特定事务的履行，不仅国家任务属性不变，即国家本身也未放弃自身执行的责任，只是执行阶段选择借重私人力量的方式完成任务^[28]。功能民营化是民营化类型中运用最广泛的类型，功能民营化又具体包括行政助手、专家参与、行政委托三种类型。

还有学者按照私人参与履行行政任务的范围，将民营化划分为全部民营化与部分民营化。全部民营化意味着政府全部放弃行政任务任务和执行责任，完全交由民间办理，这样可能会出现私人部门追求私人利益而危害公共利益的危险，所以民营化过程中实行全部民营化的尚属于少数。部分民营化是指特定阶段的行政业务委由民间办理。部分民营化为现今各国法制允许以及行政实务尚普遍采取的民营化模式。部分民营化模式的共同特征在于，公共任务更多的是由公部门与私部门共同合作完成。(https://www.xing528.com)

（三）公私合作与民营化的联系与区别

自从公私合作（PPP）的理念在20世纪90年代被英国首先提出后，其迅速在世界范围内得到普及运用，政府与私人开始通过公私合作方式共同完成行政任务。同时，随着民营化深度与范围的扩展，民营化开始包含在政府职能中引入市场手段，政府与私人开始合作提供公共服务，即开始公私合作。这样，民营化与公私合作的概念与内涵就出现重叠化和模糊化。由于公私合作和民营化之间具有很大重叠，且公私合作和民营化均属于集合概念，难以定义，学术界对公私合作和民营化的关系和内涵目前界定模糊。

但有学者认为在公共物品和服务的提供方面，国际上现在使用公私合作（PPP）这个词正在被普遍接受，该词比民营化争议少。民营化的英文是Privatization，常被翻译为私有化，在英文运用中并无区别，但是实践中二者存在较大区别，私有化是具有敏感性的词语，往往与所有制相联系。民营化过程中，国有资产出售给私人企业和个人并不是唯一的方法，其包含更为广泛的内容。因此，民营化应理解为以更多依靠民间机构，更少依赖政府的形式来满足居民需求的行为，而民间机构既包括私人企业和个人又包括非营利组织，或许“公私伙伴关系（Public—Private Partnerships，PPP）”是更少引起争议的词语。由于民营化一词容易引来人民的反感，公、私伙伴关系（publicprivate partnerships）遂几乎成为民营化的新代名词。^[29]

在学界之讨论中，一般认为民营化类型中之“部分民营化”或“功能民营化”因具有公部门与私部门共同合作履行行政任务之特征，而为公私合作之典范。在用语上，相对于公私合作是以行为方式出发，强调国家与私人间之“合作状态”，部分民营化则以国家角度为切入点，着重在“私人参与”之行为主体的改变。就行政任务非由国家单独自行履行之观点而言，公私合作与部分民营化或功能民营化在概念上并无二异，将公私合作视为部分民营化之描述，应无不妥^[30]。

有学者认为公私合作是民营化的替代方案，其认为近代国家角色的演变，伴随着解除管制与经济自由化的趋势，在经济行政上，首先表现在公营事业及国有资产的民营化。在经过近二十年的民营化后（特别是90年代的热潮过后），一方面，多数国家的民营化过程都已大部分完成；另一方面基于管制和契约的需求，以及保持国有和政治责任的公共偏好，政府仅存较难出售的资产，是以民营化的脚步逐渐趋缓，甚至近年来西方国家公共服务的提供发生了从民营化到逆民营化的新转向。如英国承包铁路轨道建设公司在2000年破产后，一部分于2003年重新回归国有，新西兰、加拿大、澳大利亚等国也出现了逆民营化现象。正是民营化过程中出现的种种问题促成了逆民营化的兴起，即便说政府财政压力减轻也降低了民营化的动力。逆民营化显示出管理者开始超越公共服务提供过程中只关心交易成本和重视效率的倾向，要从单纯强调市场和效率，转向同时重视效率与政府责任的平衡。据此，各国为解决财政困难和对公共建设的需求，莫不致力于寻求代替民营化的方案，特许权的授予即应运而生。是以国际就公共建设的推行，已渐从传统上由政府直接提供，转向以特许权之方式筹募资金，并借重私人部门于投资、管理及营运的专业以改善公共服务的品质。此一借由公部门与私部门合作进行之“公私伙伴关系”作为改善效率的工具和民营化的替代选项，其重要性正持续成长^[31]。从本质上来说，公私伙伴关系是对曾经在一段时间里狂飙突进的民营化改革浪潮的一种修正、折中和均衡，是民营化在某些领域遭遇阻力后产生的替代方案。^[32]民营化以及公私合作皆为打破政府垄断、引入竞争机制的方法。只是作为具体的实践形式，民营化是彻底市场化，而公私合作是有限市场化。随着公共服务供给彻底民营化方式在具体实践过程中大量问题的涌现，有限市场化改革的公私合作供给模式越来越占据主流取向。

也有学者认为民营化和公私合作存在一定区别，公私合作是一种“持续状态”。反之，民营化则恒属一种“过程”。准此，公私合作几乎难以与民营化相提并论。在此基本命题下该学者进一步批评，倘若公私合作与民营化在概念属同义词，则实无另行再创设公私合作概念之必要，而仅从现存之民营化类型中加以理解即可^[33]。也有学者认为公私合作是一种概括描述公部门与私部门为了能够比较经济地实现公共任务而采取的一种合作伙伴关系。它可以涵盖以高权形式实现公共任务以及公共任务民营化这两种极端光谱间的所有其他形态^[34]。公私合作是完全公营的模式和完全民营的模式之间的连续体^[35]。

表1　公私合作类型连续体

还有学者认为公私合作和功能民营化相比，公私合作的意涵更为广泛，适足以作为囊括各种公私合作模式的上位概念。从非形式化的公私会议协商，抑或公私订立合作契约，乃至公私共同设立私法组织，皆为公私合作的概念所及。根据欧盟执行委员会2004年间一份关于公私合作的绿皮书，公司合作可分“契约型公私合作”及“组织型公私合作”两大类别。前者大致与功能民营化叠合，后者则等同于公私合营。准此而言，公私合作乃是超越功能民营化并强调公私合作互惠的概念。惟除其概念宽广的优势外，公私合作不外乎以类型学为导向的集合概念，亦如民营化，不具有直接的法律内涵。^[36]

综上，笔者认为公私合作和民营化都是集合性概念，二者的概念和内涵都具有模糊性和不具体性，存在一定程度上的区别。公私伙伴关系不同于民营化之处在于：在公私伙伴关系中，无论在何种形式下，政府或者公共部门都发挥着实质性的作用，政府都要对公共服务的生产和提供承担责任和负责，它所强调的仍然是保护和强化公共利益；而在民营化下，政府除了对市场和私人部门进行必要的管制之外，政府的介入和干预是十分有限的。事实上，完全的民营化仅仅是从公共的垄断转变为私人的垄断，而这并不是公私伙伴关系所要实现的目的。^[37]民营化更多的强调竞争，公私合作更多的是强调合作。语义上，公私伙伴关系从行为方式出发，强调国家与私人之间的合作状态，而民营化则以国家角度为切入点，着重强调因“私人参与”而发生的行为主体的改变。在行为主体上，“公私伙伴关系”必须有公、私两个不同部门的权利主体以分工方式共同参与事务的执行。这显然不能包括将国有企业全盘出售于私人的民营化形式。民营化与公私合作也存在密切联系，二者在很大程度上叠合，民营化的实质就是建立公共部门与私人部门之间的伙伴关系（Public—Private—Partnership），即“政府和私人部门之间的多样化的安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”。^[38]大致而言，公私合作相当于功能民营化或部分民营化和公私合营这两种形式的合集。