公私合作的概念及其局限性

公私合作，顾名思义，“公”和“私”之间的合作。公私合作中的“公”可以从狭义和广义两个层面来理解。狭义上看“公”仅指政府及其工作部门，即具有政府合法性及主权要素范围内的部门。广义的“公”还包括一些非正式的公共实体，如自我管理的社区和消费者团体。本书所指的“公”是狭义上的公，主要是指以行政机关为代表的政府公部门。“私”主要指不具有政府合法性及主权要素范围内的部门，包括公部门以外的私人团体、私人企业、各领域的民间专家及专业技术人员等等，统称私人部门。“合作”即指两个或两个以上的行为者（公部门与私部门之间）在相互信任的基础上事先确认正式的或非正式的协议形式，相互分享资源包括信息、技术管理经验和技术，共同解决问题和共同分担责任，将私人部门的创业精神和成本效益分析等引入政府服务功能之中，基于私人部门的参与和共同责任，私人部门与公共部门共同承担公共服务职能和公共建设职能。本书研究的合作仅限于公部门和私部门之间的合作，不包括公部门之间和私部门之间的合作。

20世纪90年代英国率先提出公私伙伴关系，继而美国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、新西兰和日本等主要西方国家均广泛响应，公私合作在西方开始流行。但由于各个国家经济、文化等背景差异，对于公私合作的理解莫衷一是。美国著名的民营化大师萨瓦斯曾将公私合作概念归为三个层次：首先，它是指公共和私人部门共同参与生产、提供物品和服务的人和安排；其次，它是指一些复杂的、多方参与并被民营化了的基础设施项目；最后，它是指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式合作^[1]。公私合作可界定为政府和私人部门之间的多样化安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担。^[2]2000年，英国财政部出版了《公私伙伴关系——政府举措》一文件，该文件也从三方面解释了公私伙伴关系：“在国有行业中引入私人部门所有制；鼓励私人部门投资行动，根据这一计划，公共部门通过合同长期购买商品或服务，利用私人部门的管理和技术优势，同时受益于私人的财力支持以巩固公共项目；扩大政府服务的出售范围，从而利用私人部门的专业技术和财力开发政府资产的商业潜能。”^[3]

国际上对公私合作的理解主要是基于英美经验，强调契约、竞争、透明与公平。欧美国家普遍采用了以这个理念为指导的多种改革形式，欧盟也将其确立为各成员国行政改革的方向。欧盟委员会于2004年发布的《公私合作与共同体公共合同与特许法律绿皮书》里将公私伙伴关系定义为“公私伙伴关系是指公共机构与商业社会之间为了确保基础设施的融资、建设、革新、管理与维护或服务的提供而进行合作的形式”。^[4]美国公私全国理事会对这一概念与欧盟有相似认识：“公私伙伴关系是指公共机构（联邦、州和地方）与营利性公司之间的协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，他们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分享服务和设施带来的收益。”^[5]我国学者张成福认为所谓公私伙伴关系（public-private partnerships，简称PPPs），它是指这样一种生产和提供公共服务的制度安排，即公共部门和私人实体通过共同行使权力，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共的产品和公共的服务。公私伙伴关系的最重要特征在于：公私组织通过合作追求共同的或者一致的目标，协作的基础在于相互的利益，强调风险和责任的共担。依据公私伙伴关系这种制度安排，私人承包商成为公共服务的长期提供者，而政府部门更多的则成为管制者，政府把主要的精力和资源放在规划、绩效的监督、契约的管理方面，而不是放在服务的直接管理和提供方面。^[6]

公私合作作为一个集合概念，内涵和外延都具有模糊性，这也是对公私合作有多种不同的理解的重要原因。通常，公私合作作广义理解。对于公私合作概念采用广义理解的前提下，有必要进一步就其概念的内涵加以说明：第一，在行为主体上，必须有隶属于公、私两个不同部门的权利主体存在，且以分工方式共同参与任务的执行。第二，就公私合作的客体而言，概念本身未有设限，几乎所有国家公权力作用领域，理论上皆可包含在内。然而，一般学说实务的探讨，往往将重点置于公行政领域。在立法权与司法权范围内的公私合作，虽非根本上排除，但仍属个案式讨论的少数情形。故本书关于公私合作的研究范围也仅局限于公行政领域。第三，合作的成员都是合作的主角，所以都必须提供一些信息、技术、资金和管理经验等方面的资源。第四，合作关系具有持续性或持久性，是一个过程。第五，合作的成员必须对合作的结果承担责任，尤其公部门不得推诿和转嫁责任承担。可见，广义上公私合作行为可概括为描述公部门和私部门为了能够比较经济地实现公共任务而采取的一种合作伙伴关系。它可以涵盖纯粹以高权形式实现公共任务以及公共任务的完全民营化这两种极端光谱间的所有其他形态。它不只可以是典型的公共任务的履行，它也可以运用在国库行政领域。不过对于公私合作行为的完整定义至今仍然欠缺，我们只能大致理解它是公部门与私经济力量在原本需由国家公部门提供的给付中，于计划、营造、财务取得、营运与管理等不同阶段上的合作，公部门在合作关系中本质上是一种劳务给付的需求者，而私人通常是一种透过契约方式的合意提供给付者。透过这种公部门与私部门的合意，可以适当地将部分风险与责任转嫁到私人一方^[7]。(www.xing528.com)

也有做狭义理解的，认为公私合作的概念上原则应具备六项要术：政府与私人部门间之共同行动、互补性目标之依循、合作时的互助可能性、历程取向、合伙人身份与责任的延续，以及合作契约定型化。此等狭义理解的概念由于忽视国家与私人间行为本质上的差异，亦即国家为公权力主体，仅能以公益为依归，而私人则为基本权主体，系以追求利润为行为目标。要求公、私部门合作动机与目标一致，毋宁仅从国家观点考量，漠视私人参与任务执行之经济利益，且与公私合作的“双赢”基本框架有违。是以遭学界批评，而不予采纳。^[8]

综上所述，不难发现公私合作定义相当广泛，公私合作的内涵具有很大的不确定性，很难做出精确的定义，仅能大致理解为：公私合作是概括描述以行政机关为代表的公部门与私人部门为实现公共任务而采取的一种合作关系，它可以涵盖公部门单纯运用公权力实现公共任务和公共任务完全民营化之间的所有公部门和私部门的合作形式。