美国的双线银行管理制度及其在经济社会中的密切关系

美国是最年轻的发达国家，其经济和金融实力为世界之冠。美国社会崇尚充分竞争和市场制衡机制的设定，从1782年美国第一家银行北美银行的建立至1914年联邦储备体系的诞生以及后来法律的重大调整，使得处于特定的民族、历史和社会经济条件下的美国银行体制在构建银行效率环境、协调银行与经济良性互动关系上形成了自己鲜明的特点。

(一)众多独立银行和追求竞争效应的市场结构

与世界各国相比，美国商业银行家数最多。20世纪20年代末和30年代初，美国商业银行创纪录地达3．1万多家，经济大危机后长期稳定在1．4万家左右，一直到1978年仍维持在14 411家。1994年9月克林顿总统签署了《1994年里格尔·尼尔跨州银行分支机构效率法》，该法规定从1997年6月1日起允许银行全方位跨州经营业务，它意味着美国承认所谓众多银行的充分竞争并非带来高效率，而规模效率和与此相关的业务范围效率可以给银行业带来更多的优势，特别在国际竞争中更是如此。该法的通过使得美国商业银行市场组织结构快速变化，除了中小银行变成大银行收购或兼并的对象之外，大银行之间的并购也频频发生。20世纪90年代中期以来，银行并购浪潮席卷全球，其出现的频率之高，涉及的资产规模之大，并购的跨度之广，对全球金融和经济的影响之深远都堪称空前。自此，美国银行跨州兼并迅猛，独立商业银行开始快速减少，2018年独立商业银行已降至不足5 000家，但它仍然是独立商业银行最多的国家。

从大多数研究结论来看，这种现象被认为是由美国国情所决定的，有两个主要原因:第一，历史上美国地域广阔，人口众多，地理情况复杂，南北和东西各地经济结构和发展水平差别较大，地方政府在财经管理上有相当大的独立性。因此，遍布全国各地的银行，特别是中小银行适应了美国众多中小工商企业和南部、西部农业和畜牧业的发展。第二，美国的双线管理体制也是造成众多银行的主因。双线银行管理制度是指美国联邦和各州有关当局都有权分别接受银行注册登记并监督管理银行的制度。由于历史的原因，美国州立银行的建立和发展较早，联邦政府直至“美国第一银行”的建立后才开始这一工作，从而开创了美国双线银行体制的历史。1863年，联邦政府通过了《国民银行法》，希望州银行迅速转入国民银行，杜绝州银行滥发银行券的现象，但由于国民银行法比州银行法更严格，主动要求转注册的州银行寥寥无几。针对这一局面，国会在银行法修改中，把对州银行发行银行券的征税率从2%提高到10%，同时放宽国民银行设立的条件，最低资本额从5万美元降到2．5万美元。于是，规模较小的国民银行纷纷建立，国民银行数目1914年比1900年增长了一倍，达7 518家，但是，州银行发展却更为迅速，从1896年的7 785家猛增到1914年的近2万家，其主要原因是当时支票开始盛行，使州银行不依赖发钞，仅利用吸收活期存款也能生存，再加上各州对州银行的管理要松得多，从而形成国民银行与州银行并存的局面。

当透过表面原因对这一现象进行更为深入的研究时，我们发现美国众多商业银行这一特征与弥漫并支配着美国经济社会的管理哲理有密切的关系。美国是最崇尚自由市场经济的国家之一，认为市场机制可以导致资源的最佳分配。尽管美国也认为存在“市场失灵”，但他们认为市场失灵的首要原因是市场缺乏充分竞争，如果竞争不充分，社会的产出就可能向其生产可能性边缘的内部移动，效率就会下降。这一管理哲理在美国银行业中同样得到了体现。如何理解美国众多的商业银行、双线银行管理体制和多头联邦金融管理机构?这里用美国金融学家劳伦斯·里特的表述来作为回答:“在现实中，竞争的条件意味着顾客可以有选择地随意购买。例如，是否存在着各种可供选择的机会，足以使存款者在存款条件和收益率上有多种选择，以便于他们挑选那些最适合于其特殊需要的银行呢?同理，借款人在被拒绝从某家银行得到贷款后，他们是否还有其他选择转向其他银行呢?银行是否通过提供比竞争对手更多的服务和更优惠的条件来积极寻求客户——存款人和借款人呢?——双线银行制度的显著特点是被管理者可以选择管理者，通过这种制度，银行可以去寻求注册和开业的便利，从而促进变革和创新。倘若把联邦银行业所有的权力都集中在一个机构里，那么，创新和变革将会是乏力的”^[13]。

在实践中，美国的反托拉斯法是举世闻名的。如前所述，联邦贸易委员会经常运用市场集中率和赫芬达指数作为执法的测量指标。在美国银行业内，体现反垄断和鼓励竞争的法律也多有展现。1837年，美国密执安州议会通过了《自由银行条例》(Free Banking Regulation)，这在美国银行制度发展史上是一个意义重大的事件，该条例规定，任何个人或集团只要有充分的资本，并按法案规定履行义务，都可以取得银行的执照，而不必州议会再行逐个审议。1838年纽约州议会也通过了类似法案，此后不久，美国大多数州都实行了这一制度，全国兴起投资建立银行的热潮。因此，可以相对自由地设立独立银行的制度一方面可以看作是美国州权主义同联邦主义斗争的结果，另一方面也是美国经济社会崇尚自由竞争在银行业的体现。

制度模式的设计与其发展的结果往往事与愿违。在经历了百余年历史后，美国终于发现，过度的竞争未必能提高效率，适度的垄断又未尝不能提高效率。从20世纪80年代开始，国际银行业发生了很大变化，在世界最大银行前100名的排行表中，美国银行的位次不断下滑。造成美国银行业在国际银行业地位下落的原因很多，其中《麦克法登法案》和各州反分支机构法造就了美国数以万计的中小规模银行，无法形成规模效率是重要原因之一。

在反思落后的原因后，美国开始着手进行银行业市场组织结构的调整和变革。1994年9月《跨州银行法》的通过意义重大，它意味着美国承认所谓众多银行的充分竞争并非带来高效率，而规模效率和与此相关的业务范围效率可以给银行业带来更多的优势，在国际竞争中更是如此。

该法的通过使得美国商业银行市场组织结构快速变化，除了中小银行变成大银行收购或兼并的对象之外，大银行之间的并购也频频发生。1995年9月，位于纽约的大通曼哈顿银行和化学银行宣布合并成为全美最大的银行，这是当时美国历史上规模最大的银行合并案，新的大通曼哈顿银行资产3 040亿美元，其业务遍及52个国家和地区。1995年11月6日，美国第一州际银行宣布与第一银行合并，由此产生美国第九大银行，该兼并案总额为103亿美元，合并后固定资产总值达924亿美元。之后仅隔一天，即1995年11月7日，美联储(即美国联邦储备银行，后同)宣布批准底特律国民银行与第一芝加哥银行合并，合并后成为当时美国第七大银行，资产总额为1 234亿美元。1998年4月6日，美国花旗银行和旅行者公司合并，创建了具有全球营运能力和7 000亿美元资产的超级金融服务集团，号称“世纪合并”。1998年10月，美国第五大银行美国银行与美国第三大银行国民银行合并，合并后的新银行仍称美国银行，成为全美最大的银行。2000年9月13日，大通曼哈顿银行正式宣布与JP摩根银行达成了兼并协议，新公司的收入将超过520亿美元，利润高达75亿美元，拥有9万员工，6 600亿美元总资产，成为位于花旗集团、美国银行之后的全美第三大银行集团。尽管并购风潮使美国独立银行的数量快速下降，分支机构数快速增加，但美国独立银行的总数仍然是全世界最多的。2009年底，美国的独立银行仍然为5 000余家。

可以断言，美国银行之间的兼并和并购会持续下去，数目众多的单一银行体制将会逐步转向分支机构银行体制，银行业的集中度会进一步提高。必须指出的是，美国监管当局仍然会把银行业竞争和垄断之间的平衡控制作为管理的重点。因此，美国银行业的集中度在短期内不会出现其他欧洲国家那样的状况。

(二)混业—分业—再混业—重新定位

美国的商业银行曾经历了混业—分业—再混业的过程，但是长期以来，美国商业银行在经营模式上属于分业经营的典型代表，其表现是比较成熟和完善的分业经营的法律和理论，以及在此框架下的银行业市场组织结构。然而，在遭遇了2008—2010年的金融大危机之后，美国痛定思痛，对造成危机的原因进行深刻反思，并由奥巴马政府起草了新的金融监管改革法案，企图修正无约束的金融混业给消费者和一般投资者带来的巨大潜在风险。尽管这项法律草案公布后立即遭到华尔街利益集团的游说和强烈反对，但该法案仍然于2010年6月25日在众议院得到高票通过，并于7月15日在参议院通过。这部被称为《多德-弗兰克法案》^[14]的法律体现了“沃克尔规则”，这项规则是以美联储前主席保罗·沃克尔名字命名的，旨在通过适度修正和界定各类金融机构的业务边界，遏制金融机构过度投机行为，为金融消费者权益提供必要的制度保障。

1．从传统分业到模糊混业(www.xing528.com)

美国银行业最初从事比较纯粹的商业银行业务，即接受存款、发放贷款、开办相关结算和汇兑类中间性业务。这种状态一方面是早期的法律禁止银行从事风险类证券投资，如《1864年国民银行法》不允许国民银行进行普通股票的承销和交易，《1913年联邦储备法》对成员银行作了类似的限制(但允许它们可经营公司债)。另一方面是银行与非银行金融机构的竞争并不激烈，银行的生存条件比较宽松。从20世纪20年代起，非银行金融机构大量涌现，来自银行外部的竞争明显加强。面对经济高涨带来的股票和公司债的价格飙升以及证券承销、自营和代理交易业务产生的丰厚利润，银行业快速进入证券业。银行从事证券业务主要有两个方式:一是通过银行内部证券部掌管的信托基金去购买股票和债券；二是银行建立一个控股或独资的子公司进行证券承销和交易。这些子公司在新业务中利用了母公司的名称，享受了母公司的商誉。如，美国1922年仅有10家国民银行通过组建新的所属机构来从事证券交易，1930年这个数字达到192家。在这段期间，国民银行利用内部证券部信托基金从事证券经营的家数也从62家增加到123家，州银行以两种方式进入证券业的家数则从356家增加到1 929家，可想而知美国商业银行当时进入证券业的速度是非常快的。当时经济学界支持商业银行进入证券业的理由是“业务范围经济”，即银行利用已有机构和设施开展新业务可以降低成本，拓宽获利渠道。需要指出的是，这时美国金融的混业是在法律不完善、存在大量模糊领域的条件下发生的，而且在理论界和实务界当时只是理解到对业务范围拓宽的层面，混业还没有成为一个特定的专业术语。换言之，此时的混业在理论和现实运作中都是模糊的。

2．从模糊混业到理性分业

1929—1933年的经济大危机给美国银行业重创，而大危机引发的直接原因却是美国银行业将证券业引入银行业务范围的逻辑必然。1929年10月24日“黑色的星期四”，美国纽约证券交易所价格狂跌，引发了美国银行业倒闭的“多米诺骨牌效应”。从1930年到1933年，美国商业银行倒闭每年超过2 000起!1920年所存在的近3万家银行到1933年只剩下不到1．5万家，全国公众对商业银行体系已失去信心。美国朝野强烈要求认真反思金融业发展的历史轨迹，并制定相应的法律和制度，希望重新构造美国金融体制和银行体制。1933年美国银行法和相应的制度改革的贡献是，在理论、法理和制度上，理性地选择和形成了金融业分业经营的模式。在这个理性模式的制度安排下，美国商业银行、投资银行、保险业各自形成业务领域，确定业务边界、匹配建立相应监管机构和法律体系，在金融业构建了风险“隔火墙”，再加上联邦存款保险公司的成立，使美国社会公众逐步恢复了对商业银行的信心，整个金融体系在新的秩序环境中运转。

3．从理性分业到追随性混业

美国是金融市场最发达的国家，直接融资向来十分活跃和便利。20世纪70年代以来，商业银行明显地感到来自银行外部竞争的压力。这种新型竞争来自非银行金融机构，主要是证券机构和保险公司，这些机构主要以两种方式侵入了商业银行的领域:第一种方式是业务创新，例如，美国最大的投资银行美林公司1977年开设了现金管理账户(CMA)，它由一组金融业务构成，包括信用卡、即时贷款、签发支票、在货币市场互助基金的投资以及全部财务记录的保管。再如，各类共同基金是银行存款的一种极好替代品。第二种方式是由非银行金融机构购买并拥有“商业银行”。例如，普鲁登斯-贝奇公司、美林公司和德赖法斯基金都已经拥有了自己的银行，这种融合是钻了法律的空子。从法律理论来讲，商业银行被定义为接受存款和发放商业贷款的机构，这几家证券公司所做的就是，停止它们自己新获取的银行这两种职能中的任何一种，新获取的这家银行从法律上说就再也不是商业银行了。于是，美国金融界产生了一个奇怪的称呼——“非银行性的银行(non-banking banks)”。

在新的竞争环境中，商业银行认为它们受到了《格拉斯-斯蒂哥尔法》的歧视，其资产市场份额持续迅速下滑，反观投资银行和各种共同基金的市场份额却越来越大，有超过商业银行的势头，甚至商业银行在美国一度被认为是“夕阳行业”。面对严峻的形势，商业银行业不断向政府呼吁和施压，要求重新审视《格拉斯-斯蒂哥尔法》，进入金融市场领域，提高银行业务范围效率，重振银行业。商业银行界的呼声通过在国会两院中的利益代言人得到了表达，随之在国会出现了一系列相关提案，这些提案反映了银行业集团的利益，同时，美国商业银行在生存压力下，也纷纷尝试向传统法律挑战，越来越多的银行通过兼并或控股公司的方式进入其他金融领域，1998年美国金融监管当局默认的花旗银行与从事保险和投资为主的旅行者公司的合并最为典型。必须指出，在这一历史时刻，欧洲的商业银行也遇到类似的窘境，但它们早在美国银行业前面开始进行混业的转型，并获得成功，混业经营成为国际银行业的大趋势。1999年美国国会通过了《金融现代服务法案》，它既是对美国金融业内已经混业现实的承认，也是对银行业转型国际大趋势的追随。

然而，美国金融业是否能彻底改变分业经营的模式并非欧洲那么简单。首先，与德国的全能性银行制度不一样，美国自20世纪30年代以来实施的分业经营模式已经在金融业内形成了若干强大的利益集团。任何利益集团在业务界限已相对明确划分的现实中拓展自身的业务范围，势必遭到其他利益集团的抵制或针对性的经营战略的博弈。其次，美国的金融分业是一套完整的体系，除了经营机构分业外，还对应着众多的金融监管机构和支持这套体制的庞大且繁杂的法规体系，混业程度的深化过程必然带来变革成本和阻力的不断上升。最后，即使在混业过程中，美国比其他发达国家更强调金融规制。作为金融高度发达、金融品种和交易不断高技术化和复杂化的美国，混业经营带来的银行业效率提高与金融业内“隔火墙”对风险的控制效果之间始终会存在一个得失权衡的问题，毫无疑问的是，如果两者的矛盾和冲突一旦激化，美国一定会做出法律和制度的调整，将金融体系稳定的总体利益放在高于提高银行效率利益的地位。

4．从追随性混业到重新定位

对于这场由2007年美国银行次贷危机引发的美国和全球的金融危机，理论界已经给出了很多分析和解释，大到以美元为核心的国际货币体系的弊端、中美经济增长模式的不可持续性和全球经济的失衡，小到结构性金融衍生品的泛滥，它们都可以部分解释这场危机。然而，从金融体系安排的角度，这场危机的必然性要追索到1999年美国对《格拉斯-斯蒂哥尔法》的撤销。正是1999年美国的《金融现代服务法案》，废除了分业经营模式，使美国商业银行与投资银行的界限变得非常模糊，像花旗银行这样的商业银行楷模，居然也为各类资产抵押债券担保，甚至参与交易。两个不同性质金融行业的联手，带来了一场金融业的“证券化革命”。这场“证券化革命”不仅使以金融资产为抵押的证券以几何速度达到天文数字，更为可怕的是它使推向金融市场的产品极度复杂、难以判别风险，违背了在市场上交易的金融产品应该具备“标准化、透明度高”的原则。

2006年美国房价普遍开始下跌，2007年一季度次级房贷的违约率已经高达13．71%，7月份年中报表显示美国大银行出现巨额亏损，次贷危机正式爆发。2008年美国第五大投资银行贝尔斯登难以维系被摩根斯坦利兼并，同年9月，有着150年历史的雷曼兄弟投资银行倒闭和紧随其后美国第三大投资银行美林证券的倒闭震惊世界，全球金融市场陷入恐慌性流动性危机。随后美国政府大规模向市场注入流动性，宣布7 000亿美元救市计划，并由财政部斥巨资收购美国国际集团(AIG)，高盛和摩根斯坦利两家投资银行巨头紧急申报转为商业银行控股公司并迅速获批(受联邦存款保险公司保护)。至此，美国才避免了国家金融体系崩溃的厄运，但这场华尔街的金融风暴也将全球金融和经济拖入危机之中。

经过世界各国的共同努力，花了近三年的时间，这场由美国引发的全球金融和经济危机渡过了难关。然而，这场华尔街引发的金融危机使得美国21世纪以来的金融变革模式受到了全世界的质疑，美国自身也在深度反思并重新定位自己的金融体系。由美国奥巴马政府起草，并于2010年7月在国会通过的新的金融监管改革法案已经部分反映了美国金融业调整的目标和定位。该法案主要内容有四条:第一，参加联邦存款保险公司的任何成员银行或机构，不得以存款参与高风险投资(这意味着高盛和摩根斯坦利必须分离本公司的证券和衍生品的自营业务)；第二，银行在对冲基金和私募基金的投资不能超过一只基金总资本的3%，其他类投资总规模也不能超过银行有形股权的3%；第三，银行将专注金融衍生品的交易，而将一些商品性的衍生品交易业务，包括金属、能源、大宗商品等分离出去；第四，实施这项法案高达约200亿美元的费用，将由那些高风险经营的银行和金融机构以“银行税”的形式支付。这项法案的核心思想可以解读为，通过规制约束过度投机的行为，降低银行的风险，部分回归“分业经营和监管”的规制。2016年特朗普总统上任后，在华尔街利益集团的强力游说下，共和党政府又否认了前任的金融改革法案，美国金融体系的格局处在利益集团博弈的调整期。