基层政府职能转变：平衡放权与控权

从改革开放始，基层政府为适应市场力量介入带来的社区社会消解与重新整合，摆脱集中计划经济体制下“全能政府”形象，开始向服务导向型转变，通过转变政府职能，简政放权，把社区中不应管、管不了、管不好的事情交给其他组织来承接，促使政府、市场、社区组织实现合理有序的分工与合作。^[10]“放权”的过程就是政府转变职能的过程，基层政府放权于社区，在社区治理过程中逐渐实现身份转换，让社区自治落到实处。

“放权”理念的贯彻虽然使政府在参与社区治理过程中取得了阶段性效果，对居民委员会等社区组织的发展壮大贡献卓越。但在实际社区运转过程中，却也产生了不尽如人意的结果，基层政府名义上放权，实则将大量行政事务下放社区，导致社区行政事务多、检查评比多、会议台账多、不合理证明多等问题突出。例如环城东路社区协助政府开展的行政工作任务有治安综合治理、卫生、劳动保障、民政优抚、社区文化等多达200余项，其中最为烦扰的行政职务就是社区盖章，盖章是需要承担责任的，但银行、公安等部门推诿责任引导居民前往社区开证明章，加剧社区行政工作压力。可见，基层政府“放权”实则将行政任务推卸于社区，没有依法全面履行在社区治理中的主导职能。(www.xing528.com)

现阶段为改变社区自治组织沦为基层政府附庸局面，避免政府推诿职责，应当重视政府在社区治理中主导作用的发挥，这不是意味着回到计划经济时代“强政府，弱社会”的社区治理形式，而是让政府加强对社区行政事务的管理负责力度，从而实现基层政府“放权”与“控权”的平衡，为社区减负增效。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020）》中建设法治政府第一要务就是“依法全面履行政府职能”；同年7月，民政部、中央组织部在广泛调研的基础上，印发了《关于进一步开展社区减负工作的通知》，提出“减负七条”，即依法确定社区工作事项、规范社区考核评比活动、清理社区工作机构和牌子、精简社区会议和台账、严格社区印章管理使用、整合社区信息网络、增强社区服务能力。但从此次湖北省社区调研结果来看，社区减负没有达到预期效果，制度性约束成为虚浮的宣传口号。究其根本在于这些政策规约基本上以“规定”“通知”“意见”的方式印发，此类规范性文件缺少对政府和其他部门的强制约束力。^[11]因此，必须加强社区减负制度的权威性，即政府结合地区实际以更加权威的形式发布政府下放社区行政事务的负面清单，比如以地方人大发布地方性法规的方式出台相关规约，其中详细规定禁止政府及其相关部门下放于社区的行政事务类型，并设置违规成本和惩罚措施，以期有效遏制政府过度“放权”，回归“控权”，实现理论平衡，避免社区陷入行政化怪圈。