城市规划法治化的理论基础与优化

法治，是指以民主为基础，以制约权力为关键的一种社会管理机制和社会秩序状态。朱苏力认为，“法治是整个社会有序的生活状态。就是有规矩，方方面面都要有规矩……社会方方面面有合乎情理的可行的规矩，社会有序，我们就可以大致称之为法治。法治并不等于国家把方方面面都用法律管起来。”^[11]笔者对此种观点表示赞同，认为城市规划的法治化不仅仅体现在固定的法律中，还散见于城市化进程的方方面面。

探讨城市规划法治化的理论基础，可从城市规划的属性着手。城市规划具有以下三方面属性：

1.城市规划具有公共利益属性

城市规划所针对的对象是城市的公共建设事务，相应必然体现公共利益的属性。城市规划的公共利益属性决定了其与市民生活、工作息息相关。例如，依照城市规划建立相应的行政聚集区、商业区、居民区等，体现了公共利益属性，也体现了城市规划对城市的功能的重要调控作用。城市规划正是追求公共利益的实现，体现正义原则，体现法治精神。《城市规划法》第1条规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。”该规定确立了制定该法的依据就是实现城市经济、社会发展、现代化建设等公共利益。

2.城市规划具有保障自由属性(www.xing528.com)

法治以自由为基点，以法律为保障。不存在绝对的自由，法治中的自由是以法律为中介的权利和义务的统一，是依法而为。权利是自由的具体化，是权力运行中必须遵守的法律义务。城市规划不能影响其他各方受法律保护的自由行为，不能阻碍其合法行使其权利的自由。以规划行政许可为例，它既是在规划许可范围内自由实施建设行为的保障，也是行政相对人实施建设的法律依据。其自由仅限于规划许可的范围及法律法规所不禁止的行为，应遵循如下原则：一是客观化原则，规划许可应有公开、明确的限制及其标准；二是限制自由的非目的性原则，限制自由本身不能成为规划许可限制的目的；三是最低限度的自由原则，规划许可应该有明确的限制内容。

3.城市规划具有保障平等属性

平等，包括实质平等和形式平等。城市规划应体现对社会成员最大限度的平等，如基本生活条件、工作机会等方面的保障。以形式平等的标准来看，这并不公平，但是对于整个社会来说，这是为了保障市民的基本生存权、实现“居者有其屋”的目标，拉近贫富的差距，保障社会平等，是实质平等的体现。