全面推进人大对立法工作的主导地位

首先，准确理解人大主导立法的科学内涵。有学者认为，人大主导立法是统揽性和纲举目张式的提法。人大主导立法的针对性主要基于：立法的综合性很强；立法引领推动改革；为解决部门问题（主要表现为部门争利益、争权、诿责、权力边界不清、难以配合协调，核心问题实际还是部门利益问题。为克服这些问题，需要发挥人大主导作用。但要区分部门正当利益和不正当利益）；为提高立法效率、节约立法资源；为防止地方保护主义等。^[11]按照全国人大法工委国家法室编写的我国《立法法》的释义一书所表述的：“人大及其常委会的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。”^[12]可以确定其内涵就是，人大要在各个环节发挥主导作用，也可以说是要主导立法的全过程。

其次，充分认识人大机关的性质和职能。人大是代议机关，代表人民的意志和利益行使立法权，通过主导一定的立法程序制定地方性法规，能够及时、准确反映人民的利益和诉求。但是人大主导立法工作并不是人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作。当前，贯彻以人民为中心的发展理念首先要体现在立法中。要彻底改变过去的以“管”为本、以“权”为本的理念，从便于政府管理的“管理型立法”转向注重规范政府行为，保护行政相对人合法权益的“维权型立法”，概言之，就是要体现出宪法所要求的“尊重和保障人权”的精神。人大主导立法过程，是充分调动各方面积极性，建立多元化参与起草机制、民主讨论机制、主动听证机制、专家咨询机制、三读表决机制、全面宣讲机制等，把控立法动议到通过全流程，做到人民意志、社会稳定、经济发展、政治清明和良法效率的有机统一。(www.xing528.com)

再次，建立健全体制机制，积极探索设区的市人大及其常委会在法规立项、起草、审议各阶段发挥主导作用的路径和措施。一是做好立法全过程的政治审查。立法是政治性和科学性的统一。毛泽东在主持制定新中国第一部宪法——1954年宪法时就强调指出，搞宪法就是搞科学。人大发挥立法主导作用，首先要把好立法的政治关。坚持党的领导是做好立法工作的根本。加强党对立法工作的领导要贯穿于立法工作全过程，主动将立法工作上报纳入党委工作大局，及时将立法重大事项、重要法规、法规中重要制度设计、重大政策调整或重大争议协调情况，及时向党委报告；人大对法规草案中的政治立场、政治站位等进行认真分析研究，确保立法的正确政治方向。二是完善立法项目征集、论证制度以及立法规划、立法计划项目落实制度。通过多种途径广泛征集各方面的意见和建议，组织集中研究论证，筛选出必要且成熟的立法项目。需要注意的是，在引领推动改革的立法中，人大被动一些比过于主动要好。^[13]人大不能为实现某一改革目标，在缺乏动议者的情况下，主动去寻找动议者，或者干脆自己既当动议者，又当审议和表决者。三是积极探索建立多元化法规起草制度。在充分发挥政府及其相关部门作为法规起草承担者作用的同时，逐步增加由人大常委会组织起草法规草案的比例；对一些综合性的、社会影响面较大的重要法规，则采取公开招标、委托第三方起草或采取一方主导多方参与协同的方式，防止针对性、规范性、可操作性等不能兼顾的情形。^[14]四是把控好立法进程，做到环环相扣，提高效能。人大的主导作用就是牵住“牛鼻子”，加强立法过程中的组织协调工作，把握立法进度和节奏，充分调动各方积极性，做好各环节跟踪督促和检验工作。对立法中的重大矛盾分歧，通过联席会议、专题协调会议等多种形式，协商解决。五是把好审议的最后质量关。审议既是对前期的质量的评估，更是对最后文本质量的把关和提升。人大应当在“程序性审议与技术性修改”的基础上，重点对涉及公民权利、义务的规定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，进行实质性审议。对法规草案中涉及的部门职责以及许可权、处罚权、强制权等的设定等要依据上位法和当地实际进行严格审查。在涉及修改公民权利义务的条款时，要严格遵循上位法的规定，不得擅自增加当事人应当履行的义务，减少上位法赋予的权利，调整上位法规定的行为、种类、幅度。总的原则是，权利可以增加，义务谨慎增设。六是主导实施过程及实施后的评估。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。人大应当定期对法规实施进行督查，在法规实施一段时间后进行评估，通过评估检验立法中各项制度设计的程序规定是否合理、可行，权利义务条款是否加大了公民、法人或其他组织负担，执行机关是否依法履行了职责，难以尽责是否与立法规范的不合理不科学有关等，将评估结果作为法规立、改、废的重要参考依据，以此推动立法质量稳步提高。