城市房屋拆迁补偿法律规范的现实挑战

在问题提出部分我们讲到了在城市房屋拆迁补偿有四种补偿规定。实际上，这四种补偿规定是因为角度不同而导致对象有所不同，因而导致在房地一体化的现实中出现混乱、宽泛的问题。更重要的是，由于对城市房屋拆迁补偿的法律规范没有体系化和核心化的认识，导致在法律规范层面出现较大矛盾。在城市拆迁中“自焚”“暴力”经常见诸网络和报纸。最终，政府层面不得以在2011年按照市场化逻辑制定了一部《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以此缓解城市房屋拆迁补偿在法律依据上的矛盾。就这样，现行城市拆迁补偿的核心依据变成了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

一般认为，让城市房屋拆迁补偿法律规范变成空中楼阁的主要原因在于：法律层面规定针对土地使用权的补偿方案，即适当补偿、退还出让金的方式存在补偿力度低、标准不明确等问题，同时，依据集体土地房屋征收规则也存在力度低、赔偿范围窄等问题。在现实矛盾突出的背景下，《国有土地上房屋征收与补偿条例》一定程度上缓解了现实困境。一是，这部条例对所谓的“公共利益”进行了相对明确规定，采取描述、列举加兜底的模式使政府行为受到一定限制；二是，补偿标准采取市场对价方案，更加注重对被拆迁人的权益保障。通过这两方面的突出改变，使政府与被征收人之间的矛盾大大缓解。或许有人认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（第三章）是对《土地管理法》第58条、《物权法》第148条、《城市房地产管理法》第20条的具体制度建构。然而，这种基于市场逻辑的补偿标准某种程度上是架空了相关法律规范，本质是从政府层面重新设置了补偿规范。(www.xing528.com)

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条规定对被征收房屋价值的补偿采取市场价值，这种补偿价值严格采取房地一体模式，混合了房屋所有权和土地使用权市场价格。实际上，在现代商品房模式下，房地产市场价值的核心是建设用地使用权。因为房屋作为建筑物，其本身价值随着时间推移不断下降，而增值的核心部分是土地使用权。实际上，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第19条的核心是建设用地使用权的补偿机制。那么，这种市场化方案无疑架空了退还土地出让金的补偿方案。同时，虽然《物权法》第148条规定涉及土地房屋及其他不动产的补偿需要采取集体土地房屋征收进行“补偿＋退出让金”，但在集体土地房屋征收采取“物业补偿＋保障居住”的模式下，《物权法》第148条的补偿方案是“物业补偿＋保障居住＋退出让金”。这样，法律所设定的补偿方案是土地和房屋二元区别，从行政法规上设定房地一体化的市场模式实际上是法外突破。某种程度而言，《国有土地上房屋征收与补偿条例》是土地供需矛盾激化的产物，由于市场环境，开发商和政府都为了让拆迁行为实现而不惜花重金，这也造成了被拆迁人的“一夜暴富”和失业现象。