1.建立促进城市租赁住房供给的制度
为了大力促进城市租赁住房的供给，可以考虑采用以下制度。
（1）完善土地使用制度，促进城市租赁住房的供给。在各地城市确定年度用地计划时，可以根据租赁住房建设的需要，在办公密集、工业园规模较大区域的商业用地、工业用地中，配建一定比例的租赁住房，要求新建商品房项目配建一定比例的租赁住房，将其作为土地出让条件。还可以考虑在符合城市规划的情况下，允许村集体经济组织通过自建、合作开发、作价入股等方式，利用闲置的城中村改造产业用地、集体用地建设租赁住房，并由其自主经营管理或委托住房租赁企业出租经营。
（2）完善房屋用途调整制度，允许商业用房改为租赁住房。根据市场需求，在不影响城市功能和城市整体风貌的前提下，经规划审批允许将部分宾馆、酒店、写字楼等商业用房改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变。
（3）允许客厅作为独立的房间出租。从保障承租人的人格尊严和身体健康来讲，单套住房内的原来设计为厨房、卫生间和储藏间的部位不能作为房间出租。对于单套住房内使用面积足够大的客厅经过适当处理后可以作为独立的房间用于出租。建议单套住房内使用面积12平方米以上的客厅，可以作为一间房间单独出租使用。
2.建立平等对待城市承租人的“租购同权”制度
人口资源是城市发展的重要资源，甚至可以说是第一资源。随着我国人口出生率的下降，未来城市之间将在争夺人口资源方面展开激烈竞争。建立平等对待承租人的“租购同权”制度可以有效地吸引外来人口落户本地城市。为此，建议允许承租人通过登记备案租赁合同，领取《住房租赁备案证明》后，将其作为合法稳定住所的凭证，可以在本地城市申领居住证，并依据相关规定享受义务教育、医疗、就业、法律援助等基本公共服务。还可以考虑允许承租人申请住房公积金用于支付住房租金。
3.建立城市租金管制制度
西方学者对是否应该建立城市租金管制制度存有争议。
许多经济家反对实行租金管制，认为租金管制制度存有很多弊端。（1）租金管制必然减少供应，造成住房短缺。租金管制的结果导致出租住房变成无利可图的投资，从而阻碍了新的私人投资用于修建出租住房。（2）租金管制导致出租住房资本价值降低，最终损害了城市贫民的利益。租赁住房的出租人在租金管制的背景下，为了节约成本，获得尽可能多得收益，有可能降低维修水平，导致出租住房的资本价值降低。出租住房资本价值的降低会减少城市的房地产税，会导致城市税基遭受侵蚀的恶果。由于城市贫民从税收支出中受益最多，最终对他们的伤害大于对其他群体的伤害。（3）租金管制往往助长住房空间的不当分配。主要原因在于，许多城市为了防止租金管制影响新的私人投资，往往对新建住房实施了豁免制度，即在租金管制制度实施后修建的住房的租金不受管制。由于建筑费用增长很快，新的小面积住房的租金可能与受管制的大面积住房的租金相当，旧住房的性价比远远超过新住房，面对这种结果，居住在受管制的大面积住房中的租户没有动力更换住房，出现老租户占用超过自己居住需要的住房的不良后果。（4）租金管制是一种低效的补贴制度，造成承租人之间的不平等。在实施租金管制制度的许多城市中，居住在租赁住房中的承租人并不是中低收入的穷苦人，反而是高收入的富裕人，这些人根本就不需要租金管制制度给予保护。（5）住房租金控制制度对出租住房的业主不公平。因为它只挑出一种行业来监管。它不是以受管制者的财富或收入为基础，而是强迫有限阶层的私人资助其他个人。[20]
也有一些学者支持租金管制制度。理由是：（1）租金管制可以保护人们的基本生活需要。住房就像食物和衣服，是生活的基本必需品。它的成本正在迅速上升，超出了许多家庭的承受能力，通过租金管制，可以防止许多家庭将过多的收入用于支付住房租金，而减少其他生活必需品的消费，生活水平的下降。（2）租金管制可以防止出租人获得不应有的收益。在住房短缺地区，出租住房的业主之所以能够获得巨额利润，只是因为它们的住房位于住房短缺地区，与住房的改善没有关系，不应该获得巨额利润。（3）租金管制可以为更全面地解决社会住房供给不足问题争取时间。即使从长期的角度来看，租金管制制度存在着一些缺陷，但是从短期的角度来看，租金管制都是处理住房短缺引发的租金上涨过快问题的必不可少的短期工具。通过实施租金管制制度可以为更全面地解决社会住房供给不足问题争取时间。（4）适度的租金管制制度并不一定会减少新建住房的供给。如果采用适度的租金管制制度，允许受管制的租金随着通货膨胀和经营成本的增加而上升，使得出租住房的业主能够获得合理利润。同时豁免新建租赁住房，新建租赁住房的租金可以按照市场供求上涨，可以吸引建筑商修建新的租赁住房，增加租赁住房供应量。[21]
虽然学者之间存在着争议，但是美国、德国、澳大利亚和加拿大等资本主义国家都建立了租金管制制度。这个事实为我国建立城市租金管制制度提供了强有力的实证论据。
我国当前的城市住房租金上涨速度很快。据房天下的数据显示，2017年2月—2018年5月，17个热点城市房租年均上涨超过了8%，上海上涨19.5%、深圳上涨15.5%，北京更是大涨25.9%！2018年6月，许多城市的住房房租收入比已经超过了学者公认的可以接受的25%的比例。例如，北京达到了58%，深圳达到了54%，三亚和上海达到了48%，武汉也达到了32%。共有38个城市超过了25%。诚如人们公认的，高租金比高房价更可怕，危害更大。因为高房价导致人们买不起房的情形下，如果我们能够租得起房，我们还是有房可住，如果高租金导致我们连住房都租不起，这个后果将是许多人成为居无定所的人，有可能沦为流民，这些人将成为危害社会稳定的可怕力量。
表2 2018年6月全国50个城市的房租收入比[22]
续表
鉴于我国当前的租金上涨速度和许多城市房租收入比超过了25%的事实，我国非常有必要借鉴西方资本主义国家的城市租金管制制度，建立我国的城市租金管制制度。
4.建立城市押金管制制度
西方资本主义国家的城市押金管制制度主要有三种模式。
第一种是私法的模式，美国的许多城市采用的是这种模式。在这种模式下，法律规定了押金的限额，如果出租人不能按期足额返还押金，将向承租人承担民事赔偿责任。截至1994年时，美国有37个州颁布了返还租赁住房押金的法律。虽然不同州的法律各不相同，但是绝大多数州的法律规定，当出租人错误地扣留全部或部分押金时，承租人有权获得惩罚性赔偿金额。这些损害赔偿金是被错误扣留的押金的两倍或者三倍，同时许多州的法律还规定，承租人有权获得律师费和诉讼费用。[23]《新泽西州押金法》规定，出租人不能分别索要普通押金和宠物损害押金，二者的总和不能超过1个半月租金的法定限额。[24]如果出租人用于出租的住宅在10套及其以上时，出租人必须将10套及其以上住宅的押金进行投资，购买有担保的货币市场基金的份额或者同等价值的银行股份。如果出租人用于出租的住宅少于10套时，出租人必须将10套以下的押金存入银行有息账户。如果出租人未将钱投资于有息账户或货币市场基金，则承租人有权获得押金并加上年利率7%的利息，承租人可以用这笔钱缴纳即将到期的租金。承租人没有义务再交押金，出租人也不能再要求承租人交押金。[25]租赁期满后，出租人需在30天内退还押金及其利息，同时可以根据租约条款扣除已经承担的任何费用。但是，如果承租人因灾难或政府行为而流离失所时，出租人必须在5个工作日内退还押金。另外，如果家庭暴力受害者援引法定权利，提前终止住宅租赁协议的，出租人必须在15个工作日内退还押金。[26]如果出租人违反法律规定，不能按期足额退还押金，将受到处罚。《新泽西州押金法》规定，如果承租人胜诉，可以获得两倍押金，所有的诉讼费用由出租人承担，同时，根据法院的自由裁量，还可以获得合理的律师费。[27]
第二种是押金补偿基金担保的公法模式。《加拿大曼尼托巴省住房租赁法》规定，出租人要求承租人支付押金时，必须遵守以下规定：（1）押金数额不能超过租赁协议规定的第一个月的租金的1/2；（2）出租人不能要求承租人缴纳押金，除非在签订租赁协议之前，出租人已经通知承租人需要缴纳押金，以及在承租人转让之前，出租人已经告诉潜在的承租人需要缴纳押金；（3）如果承租人租赁的住房是受补助的住房，在计算押金的限额时，作为计算标准的租金应为扣减补助之前的数额；（4）出租人收到租金后，应该开具收据，载明金额、收款日期和押金用于担保的租赁住房的门牌号码。[28]出租人允许承租人饲养宠物的，可以另外向承租人收取宠物损害押金，不能按照动物数量收取，只能一套住宅收取一次押金，押金数额不能超过一个月的租金，且以后不能涨价，还需要在签订租赁协议之前事先声明需要收取宠物损害押金，动物为承租人提供必需的生活协助的工作宠物，不需要缴纳押金。出租人收到租金后，应该开具收据，载明金额、收款日期和押金用于担保的租赁住房的门牌号码。[29]出租人在收到押金后，可以根据法律的规定自己保管，也可以将押金提存给监督者。出租人自己保管的，需要向监督者提供债券、金融凭证或者其他担保以保证能够根据行政法规的规定按时足额支付押金及其利息。如果出租人既没有向监督者提供债券、金融凭证或者担保，也没有按照法律的规定按时足额支付押金及其利息的，由押金补偿基金（security deposit compensation fund）根据监督者的命令支付给承租人。出租人提存给监督者的押金及其利息，以信托的方式进行管理。当出租人将押金提存给监督者时，监督者可以按照行政法规的规定向出租人收取行政服务费。根据出租人的请求，监督者可以将出租人提存的押金及其利息返还给出租人。[30]承租人缴纳的押金从缴纳之日起至返还之日期间，计算利息，利率由总理制定的行政法规规定。押金产生的利息超过支付给承租人的利息的余额，属于出租人或者监督者所有。[31]
第三种是押金系统托管的公法模式。《澳大利亚南威尔士州住房租赁法》规定，主管部长需要提供押金（rental bond）保管在线服务。[32]主管部长提供的在线设施或者系统应该具有以下功能：（a）向主管部长提存押金；（b）要求支付押金；（c）支付一定数额的押金；（d）发出押金管理规定授权或要求的任何通知；（e）执行或者协助执行押金管理规定授权或要求的事务。[33]出租人及其代理人不能强制承租人及其代理人使用押金保管在线服务。否则，出租人将承担20个单位以下的罚款。[34]出租人或其授权的代理人向承租人或者其授权的代理人收取的押金总额不能超过租赁协议约定的4个星期的租金。出租人或者其授权的代理人不能向承租人或其授权的代理人收取押金，除非（1）出租人或者其授权的代理人已经在根据本法第157A条建立的押金保管在线系统上注册成为用户，而且（2）邀请已经是押金保管在线系统用户的承租人提供一个账户，承租人可以通过该账户向主管部长提存押金，而且（3）如果承租人提供了这样的账户，出租人或者其授权的代理人已经邀请承租人使用在线系统向主管部长提存押金，同时承租人已经获得了通过该系统向主管部长提存押金的合理机会，或者承租人明确拒绝了出租人或者其授权的的代理人的邀请。在双方当事人签订租赁协议之前，出租人或者其授权的代理人不能向承租人或者其授权的人收取押金，承租人或者其授权的人同意在协议签订之前通过在线系统向主管部长提存押金的除外。收到押金的人应当向承租人或者其授权的人开具收据，双方当事人签订的租赁协议已经详细地载明了押金支付方式的除外。违反以上规定的行为是犯罪行为，将被追究刑事责任，可以处以20个单位以下的罚金。[35]除了依法收取的押金之外，出租人或者其授权的代理人不得向承租人另外收取任何费用作为双方签订的租赁协议履行的担保，法律另有规定的除外。违反者将被处以20个单位以下的罚款。[36]如果收取押金的当事人是出租人或者出租人授权的代理人以外的主体的，应当在10个工作日内将押金提存该主管部长，并按照规定的方式通知主管部长；如果收取押金的当事人是出租人授权的代理人的，应当在收到押金的当月结束后的10个工作日内将押金提存该主管部长，并按照规定的方式通知主管部长。[37]出租人或者承租人必须按照规定的方式向主管部长提出押金支付请求。除非出租人和承租人共同提出，或者出租人提出将押金支付给承租人，或者承租人提出将押金支付给出租人，否则，在租赁协议到期之前，任何人不能向主管部长提出押金支付请求。[38]当双方当事人或者第三人对押金的支付发生争议时，有权在规定的期限内向有管辖权的行政法庭提出请求，由行政法庭就押金的支付作出决定。[39]
本文认为，《澳大利亚南威尔士州住房租赁法》规定的押金系统托管的公法模式适合我国国情，而且我国当前也具备了采用这个押金系统的物质条件。我国当前的国情是：（1）人们的法治意识不是很强，导致陌生人之间的相互信任度比较低，将押金托管给政府建立的信息平台，出租人和承租人都能够接受。（2）发生纠纷后，通过诉讼途径解决问题的意愿不强烈，因此采用美国的私法模式不可行。手机和电子支付技术已经非常普及，绝大多数人都能够借助手机进行电子支付，具备了通过政府建立的信息平台提存和接受押金的物质条件。因此，本文认为，我国可以考虑在限制押金数额的基础上建立押金系统托管制度。
5.建立保护城市承租人长期承租权的制度
为了建立稳定的城市住房租赁市场，资本主义国家采用了与租金管制相配套的制度：允许承租人自动续期，且不允许出租人私自采用暴力或者威胁使用暴力措施驱逐承租人，而只能由执法机关通过必要的程序驱逐承租人。
除了前述的德国和美国纽约州采用了保护承租人长期承租权的制度之外，澳大利亚和加拿大的一些州也采用了这种制度。例如，《澳大利亚南威尔士州住房租赁法》规定，有固定期限的租赁协议到期后继续适用的，有固定期限的租赁协议可以继续适用：（a）协议的期限变成了一个无固定期限的协议；同时（b）协议的条款与固定期协议结束前的条款相同。[40]任何人不得为了占有租赁住房，在住房租赁协议到期之前或者之后进入租赁住房，除非：（a）该人是根据行政法庭的恢复出租人占用租赁住房的命令或者法院的判决和命令授予的占有令状或者许可证行事，（b）承租人已放弃或空置租赁住房。违反该规定的最高处罚限额是200单位的罚款数额。在出租人主张承租人已经空置租赁住房的情形下，出租人需要向行政法庭申请一个宣告租赁住房已经空置的命令。[41]《加拿大曼尼托巴省住房租赁法》规定，有固定期限的租赁协议，出租人应在协议到期日之前的最少3个月通知承租人是否按照现有协议的期限和除了租金之外的权利义务续约，如果承租人对出租人的通知不予回复的，就意味着承租人同意续约。如果出租人通知承租人签订一份新租赁协议，而承租人对出租人的通知不予回复的，就意味着承租人不同意新协议，现有协议到期后，协议终止。[42]除非承租人已经腾退或者放弃租赁住房，否则，出租人只有根据恢复占有租赁住房令状才能重新占有租赁住房。[43]当监督者签发的出租人恢复占有租赁住房的命令没有得到遵守时，该命令复制件经监督者确认并登记于法院，立即获得法院命令的执行效力，法院的书记官应该据此签发一份出租人恢复占有租赁住房的执行令状。[44]
为了建立稳定的住房租赁市场，实现“住有所居”的目标，我国非常有必要采用保护城市承租人长期承租权的制度：允许承租人自动续期，且不允许出租人私自采用暴力或者威胁使用暴力措施驱逐承租人，而只能由执法机关通过必要的程序驱逐承租人。
【注释】
[1]本文是邹爱华主持的武汉市住房保障和房屋管理局2018年度招标课题《房屋租赁法律制度存在的问题及对策专题研究》的阶段性成果。
[2]邹爱华，湖北大学政法与公共管理学院教授、法学博士、法学博士后、博士生导师，主要研究经济法基础理论和房地产法；谢晓丹，湖北大学政法与公共管理学院2019级法学专业研究生；欧阳颖珊，湖北大学政法与公共管理学院法学2018级本科生。
[4]还有两个条文与国家对住房租赁市场调控关系的直接管理没有关系。第53条给房屋租赁下了一个定义：“房屋租赁，是指房屋所有权人作为出租人将其房屋出租给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。”第56条是关于国有资产权益保护的规定：“以营利为目的，房屋所有权人将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。具体办法由国务院规定。”
[5]《治安管理处罚法》第57条规定：“房屋出租人将房屋出租给无身份证件的人居住的，或者不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的，处200元以上500元以下罚款。房屋出租人明知承租人利用出租房屋进行犯罪活动，不向公安机关报告的，处200元以上500元以下罚款；情节严重的，处5日以下拘留，可以并处500元以下罚款。”
[6]姚丽颖：《北京超20万人被迫合租 租赁管理办法难治高房租》，载《北京晚报》2010年12月16日，第5版。
[7]谢哲胜：《房租管制法律比较法之探讨》，载《中兴法学》（台湾）第41期。
[8]许德风：《住房租赁合同的社会控制》，载《中国社会科学》2009年第3期。(www.xing528.com)
[9]许德风：《住房租赁合同的社会控制》，载《中国社会科学》2009年第3期。
[10]周亚霖：《住建部禁止群租 规定容易执行难》，载经济观察网，http：//www.eeo.com.cn/industry/real＿estate/2010/12/17/189217.shtm l。
[11]南京国民政府司法行政部编：《民事习惯调查报告录（下册）》，中国政法大学出版社2000年版，第504页。
[12]1964年《关于私有出租房屋社会主义改造问题的报告》与1983年《城市私有房屋管理条例》第16条。
[13]参见2000年《上海市房屋租赁条例》第19条与2000年上海高院《关于民事案件审理的几点具体意见》。
[14]朱绵伟：《论房屋租赁押金的管制》，载《中国商界》2008年第9期。
[15]许德风：《住房租赁合同的社会控制》，载《中国社会科学》2009年第3期。
[16]§26-521，New York City Unlawful Evictions.
[17]§26-523，New York City Unlawful Evictions.
[18]正解局：《失控的高房租，比高房价更可怕》，载新浪网，https：//finance.sina.com.cn/china/2018-08-15/doc-ihhtfwqr8987883.shtml，2019年1月3日访问。
[19]《合同法》第233条规定：“租赁物危及承租人的安全或者健康的，即使承租人订立合同时明知该租赁物质量不合格，承租人仍然可以随时解除合同。”
[20]Richard A.Epstein，Rent Control and the Theory of Efficient Regulation，54 Brooklyn Law Review（1988），pp.741-774.
[21]Michael J.Mandela，Does Rent Control Hurt Tenants？A Reply to Epstein，54 Brooklyn Law Review（1989），pp.1267-1274.
[22]正解局：《失控的高房租，比高房价更可怕》，载新浪网，https：//finance.sina.com.cn/china/2018-08-15/doc-ihhtfwqr8987883.shtm l，2019年3月1日访问。
[23]Billie L.Snyder，Refunding Residential Tenant Security Deposits：A Legislative Proposal for West Virginia，96West Virginia Law Review（1993—1994），pp.551-552.
[24]Brian R.Lehreral，Security Deposits：The ABCs of the SDA，261-DEC New Jersey Lawyer（2009），p.49.
[25]Brian R.Lehreral，Security Deposits：The ABCs of the SDA，261-DEC New Jersey Lawyer（2009），p.49.
[26]Brian R.Lehreral，Security Deposits：The ABCs of the SDA，261-DEC New Jersey Lawyer（2009），p.50.
[27]Brian R.Lehreral，Security Deposits：The ABCs of the SDA，261-DEC New Jersey Lawyer（2009），p.50.
[28]Sec 29，The Residential Tenancies Act1990 of Manitoba of Canada.
[29]Sec 29.1，The Residential Tenancies Act 1990 of Manitoba of Canada.
[30]Sec 30，The Residential Tenancies Act1990 of Manitoba of Canada.
[31]Sec 31，The Residential Tenancies Act 1990 of Manitoba of Canada.
[32]Sec 157A，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[33]Sec 157A，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[34]Sec 157A，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[35]Sec 159，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[36]Sec 160，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[37]Sec 162，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[38]Sec 163，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[39]Sec 175，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[40]Sec 18，Residential Tenancies Act2010 of New South Wales of Australia.
[41]Sec 120，Residential Tenancies Act 2010 of New South Wales of Australia.
[42]Sec 21，The Residential Tenancies Act1990 of Manitoba of Canada.
[43]Sec 80，The Residential Tenancies Act1990 of Manitoba of Canada.
[44]Sec 157，The Residential Tenancies Act1990 of Manitoba of Canada.
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