重住房所有与轻住房租赁的优化方案

1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》（以下简称《中央市场经济体制决定》）。《中央市场经济体制决定》提出，发展房地产市场是当时培育市场体系的重点之一。《中央市场经济体制决定》提出的政策措施包括：切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地；国家垄断城镇土地一级市场；加快城镇住房制度改革，控制住房用地价格，促进住房商品化和住房建设的发展。为了落实该《中央市场经济体制决定》，国务院于1994年7月发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》。《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出城镇住房制度改革的根本目的是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化；加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。《关于深化城镇住房制度改革的决定》提出城镇住房制度改革的基本内容是：把住房建设投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化运行的体制；把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性和商业性并存的住房信贷体系；建立规范化的房地产交易市场和发展社会化的房屋维修、管理市场，逐步实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。《关于深化城镇住房制度改革的决定》还指出了需要立即着手推进的事项：全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易市场和社会化的房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设，到20世纪末初步建立起新的城镇住房制度，使城镇居民住房达到小康水平。据此可知，当时国务院的城镇住房制度改革的目标是为城镇居民提供有所有权的住房，为高收入家庭提供商品化住房，为中低收入家庭提供具有保障性质的经济适用房，实现“居者有其屋”。为了取消福利分房，建立城市住房交易市场，国务院采取了提高公有住房的租金和按照成本价销售公有住房的措施。

国务院的重视城市住房所有权的政策目标在分税制的压力下得到了土地财政的支持。为了解决中央掌握的财政收入在全国财政收入中占比过低，不利于中央对全国经济进行宏观调控的弊端，《中央市场经济体制决定》提出实行财税体制改革，建立分税制，分别建立中央税收和地方税收体系。将税种分为三类：维护国家权益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税；同经济发展直接相关的主要税种列为共享税；其他的列为地方税税种。合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。实行中央财政对地方的返还和转移支付的制度，以调节分配结构和地区结构，特别是扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。分税制的结果是，中央财政在整个税收收入中的比重日益增加，地方财政所占比重逐渐下降。随着财权的逐步上收，事权并没有随之上收，事权和财权不配套。为了完成任务，在地方竞争中获得好的政绩，各地城市政府将筹集财政收入的目标放在了土地财政上。国家明确规定，国家垄断城镇土地一级市场，商品房只能修建在国有土地上。凭借这个制度，城市政府通过低价征收农民集体所有的土地和高价将土地出让给房地产开发公司修建商品房，可以快速地筹集巨额财政收入。通过为房地产开发公司提供土地可以筹集巨额财政收入，城市政府纷纷走上了土地财政支撑的经营城市的发展模式，该模式的结果是城市政府在配置土地资源时优先将住宅用地配置给商品房用地。(www.xing528.com)

在土地资源和建设资金都有限的背景下，优先发展城市商品房政策的必然结果是对城市住房租赁市场的发展重视不够。20世纪90年代开始，通过城镇住房商品化改革，我国的城镇化建设进入了快速发展时期。在这个阶段，需要巨额资金用于城镇基础设施建设。城市政府的建设资金主要来源于土地财政。城市政府手中掌握的建设用地具有双重功能，既是城市住房建设需要的物质条件，也是筹集城市基础设施建设资金的摇钱树，将城市建设用地提供给房地产开发商修建商品房，可以一举两得，反之，如果将城市建设用地用来修建租赁住房，可以说是地和钱皆受损的结果。在发展的压力下，城市政府更倾向于将建设用地用于修建商品房。在国家和各地城市政府更重视为城镇居民提供住房所有权的背景下，国家和各地城市对住房租赁制度重视不够，导致其存在一些缺陷。