缺失保护城市承租人权益的制度问题

1.缺乏促进城市租赁住房供给的制度

由于公安部、住建部和各地方城市的住房租赁管理的指导思想主要着眼于维护公共安全，防止出现各种危及公共安全的治安事件，例如，楼房垮塌、火灾事故、食物中毒事件、聚众赌博、卖淫嫖娼、打架斗殴、凶杀等。为了防止出现这些影响社会公共安全的事件，将各种隐患消除在萌芽状态，公安部、住建部和各地方城市出台的规章或者法规，多是列举一些不得出租的房屋，抑制了城市住房租赁市场的住房供给。在管理城市租赁住房的目的就是为了维护公共安全的思想指导下，住建部和各地方城市出台的规章或者法规缺乏促进城市租赁住房供给的制度。

2.缺乏平等保护城市承租人权益的制度

由于财政负担能力有限，长期以来，各地城市不能在公共服务方面给予非户籍人口与户籍人口同等待遇。为了吸引资金购买本地商品房，许多城市出台了购买规定面积的住房可以落户的政策，但是，仅仅在本地城市租赁住房居住是不能落户的。这种区别对待住房购买人和住房租赁人的政策导致了“租购不同权”的后果，承租人遭遇了不平等对待。这种区别对待住房购买人和住房租赁人的政策缺乏合理性。原因在于，住房租赁人和住房购买人一样，都是在本地工作，在本地创造财富，在本地缴税，为本地经济发展作出自己的贡献，同样是作出了贡献，应该享受一样的公共服务。

3.缺乏城市租金管制制度

《商品住房租赁管理办法》第9条第2款规定：“房屋租赁合同期内，出租人不得单方面随意提高租金水平。”从规定的意图看，住房和城乡建设部的这个规定是想保护承租人的合法权益，让承租人免受高租金的侵扰。不得不说的是，这个规定很难落实。原因在于，在住房租赁市场处于供不应求的卖方市场的背景下，出租人处于强势地位，出租人可以采用各种手段来规避这个规定。例如，出租人可以缩短租赁期限，可以事先在合同中约定比较轻的违约责任等。通过缩短租赁期限，将现在的1年期改为6个月，就可以每半年调整一次租金，遇到租金上涨过快的情形，可以通过支付一个月的租金作为违约金解除合同，向后来的承租人收取涨价后的租金，从而达到涨价的目的。^[6]在一些资本主义国家和地区，为了保护承租人的利益，对房租的上限和涨幅有限制。

例如，美国的华盛顿州规定，除了属于法律规定的享受豁免的城市房屋之外，出租人在出租房屋之前，出租人均应向租赁管理官申请注册，在注册时，须载明基本租金，基本租金加上1985年4月30日以后授权增加之租金，即为租金之上限，承租人转租时，次承租人所给付之租金不得高于原租金。房租的一般性年度租金调整幅度由出租住宅委员会每年决定，此一调整幅度相当于前一年（1月1日至12月31日）华盛顿特区劳工消费者物价指数之变动程度，然而无论如何，此一调整幅度均不得高于10%。^[7]美国纽约州专门设立了房屋与社区维护局（Division of Housing and Community Renewal，DHCR），负责管理租金处于受管制状态的出租房屋的租金水平。首先，每一栋房屋的最高租金数额由房屋与社区维护局根据建造与出租年代、房屋不动产税额、运营和管理费用、建筑结构与年限、建筑内出租房屋的数量等多项因素的影响确定（9NYCRR§§2201.3-4）。其次，租金的增加需要经过批准。每隔1～2年，出租人可向DHCR申请提高其租金，后者将参照纽约市租金指导委员会（Rent Guidelines Board，RGB）的报告决定是否准许。再次，租金的上涨幅度有限制。一年内租金上涨幅度不得超过原租金的15%。最后，租金上涨决定可以被撤销或修正。调整后若有重大情事变化，可随时被撤销或修正。按照纽约市的规定，出租人不得禁止承租人转租，以便承租人在短期离开所租住房后（如求学）仍可返回原租赁房屋居住。法律的限制只是：承租人转租的租金水平不得超过控制租金的110%，否则，次承租人可要求3倍于超过部分的赔偿（9NYCRR§2525.6）。根据有关规定，超出控制租金水平的租金支付无效，承租人可事后随时请求返还（9NYCRR§2105.1-2）。根据1969年的租金稳定法，承租人甚至还可以向出租人请求3倍于超出部分的惩罚性赔偿（RSC§2525.1）。^[8]

在德国，在新租赁合同签订时，当事人原则上可自由确定租金数额。当然，和其他交易一样，租金数额也要受民法一般规则的调整，过高的租金将构成暴利而被认定为无效（§138BGB）。另外，根据联邦最高法院的判决，若租金水平高于当地一般水平的50%，还可能构成暴利罪（§291IStGB）。德国法上对租金的限制主要着眼于租金上涨。当事人在订立租赁合同时，若对租金的调整有约定，则适用该约定，若没有约定（通常如此），则只能根据住房所在地的可比租金水平（Ortsübliche Vergleichsmiete）调整租金。另外一个值得注意的是法律对上涨幅度的限制，根据《德国民法典》第558条第3款的规定，租金上涨的幅度在三年内不得高于20%。即使在最初租金很低且长时间未予调整的情况下（无论出于友情、帮助或者其他任何原因），该规则同样适用。和上述美国法类似，这相当于给租金的提高设置了“涨停板”。^[9]

而我国当前对此缺乏规定。随着房价的不断上涨，房租也在快速上涨。2010年房租的上涨幅度超过了房价的上涨幅度。例如，2010年11月份，北京市普通住宅平均租金为3179元，从4月到11月，涨幅已超过15%，这个涨幅超过了房价的上涨幅度。^[10]房租的高涨让部分低收入的流动人口难以承受，正是因为这个原因，有些人才被迫租赁分割的房屋，租赁地下室等。采用租金管制制度才有可能限制出租人单方面提高租金。(www.xing528.com)

4.缺乏城市押金管制制度

押金又可以称为押租，还可以称为租赁保证金。在民国时期即作为一项民间习惯而在城市住房租赁中采用，南京国民政府司法行政部《民事习惯调查报告录》^[11]即记载：“江苏省江北各县有如下租赁房屋之习惯，承租者每月应纳行租（即每月之租赁金）外，须有一定之押租”；当时的立法对押租虽无规定，但司法实践认可押租的效力。中华人民共和国成立后，政府认为出租人收取押租具有剥削性质而加以禁止。^[12]虽然政府禁止押租，但在实践中却屡禁不止，更有地方网开一面。^[13]至2008年国务院发布第516号国务院令《国务院关于废止部分行政法规的决定》，明确规定废止《城市私有房屋管理条例》，理由是《城市私有房屋管理条例》已被2007年公布的《物权法》、2007年修订后的《城市房地产管理法》、2001年公布的《城市房屋拆迁管理条例》所代替。《物权法》《城市房地产管理法》《城市房屋拆迁管理条例》并无押租的规定，因此，押租作为一种非典型担保，在法律、行政法规上没有强制性禁止规定，所以实践中押租约定应在许可之列。至此，押租方脱去其“非法”的外衣，名正言顺地登上法律的舞台。^[14]

在我国现行的相关法律法规当中，对于押金如此常见的现象，除了上海和深圳对押金有规定之外，无论是《合同法》分则中的租赁合同，或是2011年《商品住房租赁管理办法》及其他城市的住房租赁管理规定都没有任何具体规定。2000年的《上海市住房租赁条例》第19条规定：“出租人可以根据租赁期限、租金支付期限、房屋用途、维修责任等因素，与承租人约定收取住房租赁保证金，但公有住房出租人不得收取房屋租赁保证金。租赁关系终止时，房屋租赁保证金除用以抵充合同约定由承租人承担的费用外，应当归还承租人。”2011年7月7日发布的《上海市居住住房租赁管理办法》第16条规定：“出租人可以按照租赁合同约定的数额，向承租人收取租赁保证金；未约定数额的，租赁保证金不得超过2个月的租金。”上海市的规定还不属于公法范畴的城市租金管制制度，只是属于地方对出租人和承租人之间民事关系的间接性管理。因为上海市的规定采取的是私法自治，约定的数额优先，只有在没有约定的情况下，才不得超过2个月的租金。虽然如此，本文认为这个规定具有进步性和示范意义，比对租赁保证金不做任何规定及限制更有利于保护承租人的利益。2013年2月25日修正的《深圳经济特区房屋租赁条例》第29条规定：“出租人可按租赁合同约定向承租人收取不超过三个月租金数额的租赁保证金。”深圳的规定比上海的规定有进步，采取了强制性的规定，但是还是属于私法范畴的强制性规定，还不是公权力机关直接参与管理押金的公法制度。遗憾的是，《深圳经济特区房屋租赁条例》已经在2015年被废止了。深圳市人口和房屋综合管理办公室2017年起草的《深圳市租赁房屋综合管理办法》（征求意见稿）则取消了押金的规定。

5.缺乏保护城市承租人长期承租权的制度

为了建立稳定的城市住房租赁市场，除了要限制租金的不合理增长之外，还需要保护城市承租人的长期承租权，即只要承租人愿意，没有特殊情形，出租人就应当将住房出租给原有的承租人居住，非经有权机关同意，任何人都不得通过暴力或者威胁使用暴力驱逐承租人。

例如，德国法律从正反两个方面规定了出租人解除不定期租赁合同的条件。从正面规定，出租人只能在有“正当利益”（Einberechtigtes Interesse）的情形下才能解除合同（§573IS.1BGB），包括：承租人过失重大违约；出租人欲将房屋自用及供亲属或同住者使用；出租关系的存续影响有关房屋的价值发挥，但房屋可以更高的价格租于他人或出售除外（§573IIBGB）。同时还从反面规定，出租人不得以提高租金为目的解除合同（§575IS.2BGB）。特别需要指出的是，为了更大限度地保护承租人，德国法还设定了“兜底”性的“社会化条款”（Sozialklausel）：若承租人对租赁合同的利益大于出租人，解除对承租人、承租人家庭、承租人其他亲属而言过于严苛，即便出租人有正当理由解除合同，承租人仍可拒绝（§574IBGB），例如承租人虽经合理努力仍无法找到合适的替代住宅（§574IIBGB）。^[15]

美国纽约市的法规禁止非法驱逐承租人。美国纽约市的住房租赁法规规定，除非在法律允许的范围内，根据驱逐令或主管法院的其他命令或政府腾退命令，任何人不得驱逐或企图驱逐已经在合法占有的住房连续居住30日以上的承租人，通过：（1）使用或威胁使用武力诱使承租人腾退住房；或者（2）通过实施干扰或意图干扰或扰乱该承租人使用或占用该住房过程中的舒适、休息、安宁或安静的行为，以诱使该承租人离开该住房，包括但不限于，打断或中断基本服务；或者（3）实施或者威胁实施阻止或者意图阻止该承租人合法占有该住房或者诱使该承租人离开该住房的任何其他行为，包括但不限于，将该承租人的个人财产从该住房中清除出去，拆卸住房的大门；拆卸、堵塞或以其他方式使住房大门上的锁失效；或者在不向承租人提供钥匙的情况下更换住房大门上的锁。如果出租人实施了任何不法行为或者不作为，或者有理由知道这种非法行为或者不作为，或者如果这种非法行为或者不作为发生在驱逐承租人请求提出之前的7天内，如果因为出租人实施前面所列行为，导致承租人被清除出住房或者不能进入住房的，出租人应当采取一切合理和必要的行为让承租人恢复对住房的占有，或者在承租人提出请求，要求在该住房所在楼栋范围内提供适合的住房用于居住时，出租人应该提供合适的住房，否则，出租人的行为构成一项新的违法行为。^[16]任何人故意违反或者协助违反法规规定的，属于A类轻罪。每一种违反都应是单独的、明显的违法行为。出租人每实施一次这种违法行为，还需要给予1000美元以上10000美元以下的行政处罚。每一次违反都是单独的、明显的违法行为。出租人如果没有根据法规规定，采取一切合理和必要的措施来恢复承租人对住房的占有或者根据其请求提供合适的住房居住的，从承租人提出恢复占有之日开始到出租人恢复承租人对住房的占有之日为止，出租人需要承担每日不超过100美元的额外行政处罚，该行政处罚数额计算的期限可以长达6个月。^[17]

很显然，我国当前缺乏保护城市承租人长期承租权的制度。