缺乏法律综合管理城市住房租赁活动

从国家的层面来看，国家对城市住房租赁活动的管理有三类四种。第一类是国家对城市住房租赁民事关系的间接性管理。在这种管理过程中，国家以中立者的身份调整出租人和承租人之间的关系，国家并不成为一方当事人，进行这种管理的法律在本质上属于民法范畴，调整的是出租人和承租人平等民事主体之间的关系。第二类是国家对城市住房租赁市场调控关系的直接管理。在这种管理过程中，国家作为一方当事人直接与出租人或者承租人发生关系，进行这种管理的法律在本质上属于经济法范畴，调整的是国家和出租人或者承租人不平等主体之间的城市住房租赁调控关系。根据管理的内容不同，这种直接管理又可以分为保护租赁当事人权益的城市住房租赁市场调控管理和维护公共安全的城市住房租赁市场调控管理两种。第三类是落实城市住房租赁调控关系的管理形成的城市住房租赁行政管理。这种管理也是直接管理，这种管理的内容是执法机关依照经济法的规定管理城市住房租赁市场，落实经济法的规定，进行这种管理的法律在本质上属于行政法范畴，调整的是执法机关和出租人或者承租人不平等主体之间的城市住房租赁行政管理关系。在资本主义法治国家，只有国家立法机关制定的法律才能对全国范围内的城市住房租赁关系进行调整，中央政府出台的行政法规和中央政府所属的主管部门出台的政府规章只能对国家立法机关的法律进行补充或者解释，落实法律的实施，而不能直接对全国范围内的城市住房租赁关系调整进行原创性规定。在我国目前现阶段，根据我国《立法法》的规定，在国家没有出台法律调整某种社会关系的情形下，允许国务院出台行政法规进行调整，法律和行政法规都欠缺的情形下，允许中央政府主管部门出台部门规章进行调整。此时，国务院出台的行政法规或者中央政府主管部门出台的部门规章履行的是法律的职能，行政法规调整的是国家和出租人或者承租人之间的关系，并不是调整国务院和出租人或者承租人之间的关系；同样，部门规章调整的也是国家和出租人或者承租人之间的关系，并不是调整中央政府主管部门和出租人或者承租人之间的关系。

从地方层面的角度来看，地方对住房租赁活动的管理也是三类四种，只是进行管理的依据与国家层面管理的依据有差别。国家层面的管理依据是法律、行政法规或者部门规章，而地方层面的管理依据是地方性法规^[3]或者地方政府规章。在资本主义法治国家，在国家没有出台法律对城市住房租赁关系进行调整的情形下，只有地方上的立法机关制定的地方性法规才能对本地的城市住房租赁关系进行调整，地方政府出台的规章只能对地方性法规进行补充或者解释，落实地方性法规的实施，而不能直接对本地的城市住房租赁关系调整进行原创性规定。在我国当前，根据我国《立法法》的规定，在地方立法机关没有出台地方性法规调整某种社会关系的情形下，允许地方政府出台地方政府规章进行调整。此时，地方政府出台的地方政府规章履行的是地方性法规的职能，地方政府规章调整的是地方和出租人或者承租人之间的关系，并不是调整地方政府和出租人或者承租人之间的关系。

城市住房租赁调控关系和城市住房租赁行政管理关系之间的区别还没有引起学术界和实务界的注意，详细地论述这个问题，需要大量的篇幅，限于本文的主题，本文不在这里展开详细论述。本文只是在这里指出，从国家层面来看，这两种关系存在着根本区别：一是两者的主体不同。城市住房租赁调控关系和城市住房租赁行政管理关系中的住房租赁当事人相同，但是城市住房租赁调控关系中的调控主体和城市住房租赁行政管理关系中的管理主体不同。城市住房租赁调控关系中的调控主体是国家，而城市住房租赁行政管理关系中的管理主体是某个城市的执法机关。二是两者产生的时间不同。在资本主义法治国家，城市住房租赁调控关系先产生，城市住房租赁行政管理关系后产生。国家进行调控时，在资本主义法治国家，先要由国家的立法机关出台法律，才能对城市住房租赁当事人的租赁行为进行管制。在法律作出规定后，法律授权的执法机关才能执法，在执法过程中才会与城市住房租赁当事人之间形成住房租赁行政管理关系。三是两者消灭的逻辑顺序不同。在资本主义法治国家，城市住房租赁调控关系和城市住房租赁行政管理关系在时间上应当是同时消灭，但在逻辑顺序上，应当是城市住房租赁调控关系先消灭，城市住房租赁行政管理关系后消灭。四是两者的抽象性不同。城市住房租赁调控关系是国家与不特定的城市住房租赁当事人之间的关系，是抽象的。城市住房租赁行政管理关系是执法机关与具体的城市住房租赁当事人之间的关系，是具体的。五是两者的稳定性不同。一旦法律出台，在没有修改之前，城市住房租赁调控关系中的双方当事人之间的权利和义务是稳定的，不会发生变化。可是，由于执法人员的认识水平、能力和廉洁程度不同，就会导致不同地方的执法机关的执法尺度存在着差异，导致城市住房租赁行政管理关系存在着变动性和差异性。

根据上述，综合管理城市住房租赁活动的法律需要调整城市住房租赁民事关系、城市住房租赁调控关系和城市住房租赁行政管理关系三种关系。审视我国当前的法律可知，我国当前缺乏这样的法律。我国当前涉及城市住房租赁管理的法律主要有《合同法》《城市房地产管理法》《治安管理处罚法》，这三部法律只调整了城市住房租赁管理关系中的一部分。

《合同法》只调整了平等主体的出租人和承租人之间的城市住房租赁民事关系，没有涉及国家与出租人或者承租人不平等主体之间的城市住房租赁调控关系和执法机关与出租人或者承租人不平等主体之间的城市住房租赁行政关系的调整，易言之，《合同法》仅涉及国家对城市住房租赁民事关系的间接性管理，不涉及国家对城市住房租赁市场调控关系的直接管理和城市住房租赁行政管理。(www.xing528.com)

《城市房地产管理法》涉及了国家与出租人或者承租人不平等主体之间的城市住房租赁调控关系的调整，即仅涉及国家对城市住房租赁市场调控关系的直接管理。而且《城市房地产管理法》与《合同法》不同，还存在着一个严重缺陷，调整住房租赁调控关系中的保护住房租赁当事人权益的规定非常抽象，缺乏详细规定。虽然《城市房地产管理法》在房地产交易这一章设专节对城市住房租赁的管理进行了规定，但仅仅只有4个条文，与城市住房租赁管理相关的仅仅只有2个条文。^[4]一条是第54条，该条规定：“房屋租赁，出租人和承租人应当签订书面租赁合同，约定租赁期限、租赁用途、租赁价格、修缮责任等条款，以及双方的其他权利和义务，并向房产管理部门登记备案。”另外一条是第55条，该条规定：“住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策。”第54条的租赁合同登记备案规定，从住房租赁的角度来看，属于维护公共安全的城市住房租赁市场调控管理。第55条是一个非常宽泛授权的规定，授权国务院、国务院的主管部门和住房所在地的城市人民政府出台城市住房租赁市场调控管理规定。因此可以说，《城市房地产管理法》仅涉及国家对城市住房租赁市场调控关系的直接管理。

《治安管理处罚法》仅涉及维护公共安全的城市住房租赁市场调控管理。2006年起施行的《治安管理处罚法》中关于住房租赁管理的是第57条^[5]。根据该条规定，法律对出租人施加的义务有三点：一是不能将房屋出租给无身份证的人居住；二是要按照规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码；三是明知承租人利用出租房屋进行犯罪活动，向公安机关报告。据此可知，《治安管理处罚法》仅涉及维护公共安全的城市住房租赁市场调控管理。

综上可知，我国当前缺乏综合管理城市住房租赁市场的法律。