完善城市风险防范化解的地方立法方案

2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上，对政府及领导干部提出防范化解重大风险的具体要求，说明党中央已深切认识到在政府提高防范风险意识，引导负责风险化解工作的重要性，而为了构建法治国家、法治政府，也为解决城市公共安全风险突出严重的问题，更是为政府提供依法行政的规范依据，有必要制定城市公共安全风险管理法律法规。而从上文论述的我国城市公共安全规范建设情况上来看，我国正迫切需要完善城市公共安全风险防范化解规范性文件的建设。

如果由统一专门立法规定城市公共安全风险防范化解机制，一则由于各个地区城市差异导致风险突出类型可能不尽相同，专门立法不能因地制宜解决城市风险问题，二来该领域还没有成熟的制度，贸然立法不具有科学性，还加大立法成本，从提高行政效率的角度考虑由地方牵头制定依据地方具体情况的风险管理法规规章更具有合理性。地方立法为有效防范化解管控各类风险，首先，应当制定城市公共安全风险防控管理办法，以风险管理流程为脉络，构建机制为主要框架，建立风险识别研判、决策风险评估、风险防控协同、风险防控责任等机制，加强风险引致者、风险承受者、风险管理者等多方主体协同配合。同时在办法总则部分可试点“风险预防原则”，即指政府对可能给城市公共安全造成隐患的活动和事物存在很大怀疑时，就应当在后果发生之前采取行动，而不用非得等到确切证据之后才采取行动，一则可以“回应风险社会中风险规制与常态管理相互交融的现实需要”^[10]，二来从“风险预防”原则的发展历史出发，虽然最早应用于德国清洁法案，但在城市遍布风险隐患，挑战着政府管理的大环境下，风险预防原则逐渐扩展到众多法律领域，被认可为具有普遍适用性原则，是立法所需，作为法律问题应当予以考虑，重视该原则在行政法中运用将一定程度上解决政府行为不足的风险规制难题；另外，在政府日常事务管理过程中此原则也同样普适，因其本质上“强调决策制定并不严格受规则约束，而是可以自由裁量、灵活决策”^[11]，是行政裁量在风险行政领域里的特殊表现形式，即都是政府面对千差万别的个案无法设定统一标准下出现的，可以考虑回归到“合理行政”中的“考虑相关因素原则”“比例原则”，亦即政府在个案风险决策中不得滥用职权，这样规范既可保障城市公共安全，也不会反应过度，从而实现损害最小、利益最大。但是否确定为行政法理论基本原则，笔者认为需要结合我国实践试点和城市公共安全风险治理结果再慎重考虑。其次，为配套该办法的原则机制，针对本城市突出典型的风险，贯彻落实国家层面出台的涉及食品药品安全、安全生产、社会治安综合治理、质量安全、反恐、防灾减灾等法律法规的同时，进一完善高发风险防范化解实施细则。