城市公共安全规范的建设情况

“城市公共安全问题集中反映了一个社会的综合发展水平和政府的行为责任能力。”^[5]因而建立一整套系统完善的城市公共安全规范体系，已经成为各级政府公共安全治理中极为重要的组成部分。为防范化解城市公共安全风险，党中央、国务院部署了“一案三制”（突发事件应急预案、管理体制、运行机制、法制）应急管理体系；此外，为了树立国家总体安全观，提高政府重大风险防范治理能力，2005年底组建了国务院应急管理办公室，2018年3月设立了中华人民共和国应急管理部，皆为指导各地区各部门应对突发事件，推动全国应急管理体系建设相关工作。应急体系和办事机构的配套机制对保障我国城市公共安全意义非凡。本文将着重从公共安全规范的建设情况探讨风险社会对政府行政的具体要求。

首先，关于突发事件应急预案规范体系。在宏观体系层面，我国采取的是“依据特定情境和对象制定的、灵活的”应急预案编制办法^[6]，形成了以《国家突发公共事件总体应急预案》为核心，国务院及其部分编制重点专项应急预案，各部门针对管理领域易发的公共事件制定应急预案，各地方再因地制宜编制地方预案的从中央到地方，“横向到底、纵向到边”的规范体系。在微观内容层面，具体明确突发公共事件的工作原则与预案框架体系，规定了政府应对重大风险的组织体系、工作机制，以及监督管理等内容，预案规范的编制模式基本形成，标志着我国政府公共安全管理登上新的台阶。但是应急预案主要是为了降低事故造成的人身、财产与环境损失，预先计划安排事故发生后的应急救援组织、行动的方法程序等，核心是围绕事故发生后的处理展开规制，所以在城市公共安全风险的事先防范化解层面欠缺具体规划。

其次，在突发事件应急法制体系方面，制定了运用在公共安全风险领域并适用于各类突发事件的基本法律，即《中华人民共和国突发事件应对法》，其立法围绕规范突发事件应对活动展开，制度设计以突发事件发生和发展过程为主线，辅之应对突发事件的机制，包括风险评估体系、社会动员机制、应急预案制度、安全管理制度等，综合各种突发事件处理程序和原则的共性，为现实中难以穷尽种类的各类突发事件给予最大限度的法律规制涵盖。但是由于该法主要从应急管理的角度出发强调突发事件发生前后的应对体制，因而事件潜伏期的风险防范化解内容被轻轻带过，只在第二章预防与应急准备的第20～24条中规定了政府和单位风险识别排查和消除隐患的职责，对于风险化解程序没有规定。另外，制定了“某些特别单行的突发事件应对法律、法规，规定某一特定突发事件领域或特定突发事件事项的较具体的突发事件制度”^[7]，比如《破坏性地震应急条例》《突发公共卫生事件应急条例》《重大动物疫情应急条例》《生产安全事故应急条例》等专项应急法律法规，然而也是遵循相似的结构编排模式，可见风险防范化解规范针对性弱的现状亟待被重视和解决。(www.xing528.com)

从我国公共安全规范体系建设概况来看，城市公共安全风险治理基本有赖于政府积极的行政作为，政府承担着风险识别、风险分析与评估以及风险排查处理等职责，同时负责着风险转化为突发事件后的应急处置与救援，事后的责任认定与奖惩等工作。因而，在城市公共安全维护和保障领域，我国更多地强调政府全面履行职责，逐步形成以政府治理为核心的应急法治体系。