城市治理中的风险法律防控原则

陈焱光^[1]

【摘要】城市作为社会治理最复杂、人类活动最密集、风险范围最广泛、灾害后果最严重的区域，为了更规范有效地应对城市治理中的重大风险，需要从法律上完善城市治理中重大风险的防范化解的制度、机制和措施，首要的是遵循依法行政原则、正当程序原则、尊重和保障人权原则、比例原则、协调性原则和责任法定原则。

【关键词】城市治理　风险　法律防控　基本原则

2019年1月21日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上的重要讲话中指出，要完善风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，主动加强协调配合，坚持一级抓一级、层层抓落实。在社会治理方面，维护社会大局稳定，要切实落实保安全、护稳定各项措施，下大气力解决好人民群众切身利益问题，全面做好就业、教育、社会保障、医药卫生、食品安全、安全生产、社会治安、住房市场调控等各方面工作，不断增加人民群众获得感、幸福感、安全感。要推进社会治理现代化，健全平安建设社会协同机制，从源头上提升维护社会稳定能力和水平。城市作为社会治理最复杂、人类活动最密集、风险范围最广泛、灾害后果最严重的区域，如何做好社会治理重大风险防范化解既是各级城市党和政府的一项长期而重大的政治责任和义务，也是城市治理最基础性的工作，是衡量城市治理现代化水平的重要衡量标准。基于城市建筑和市民活动的密集性等特征，社会各方力量也负有共同参与协同合作的道德与法律两个层面的责任和义务，由于风险防控既涉及政府公权力的行使和部门责任的划分，也涉及公民城市生活和生产中诸多权利的行使和限制，只有在明确了依法进行风险防范和化解的基本原则的前提下，细化法律防控的制度、机制和措施才能有效应对风险，取得防范和化解风险的良好效果。

概括而言，完善城市治理重大风险法律防控制度、机制和措施应遵循的原则主要有：

一是依法行政原则。城市治理中重大风险的防范和化解首先是政府的责任，政府必须将各类风险及其防控和化解的基本要求制度化规范化，这种制度和规范首先需要符合法治国家和法治政府的总体要求，即在法治轨道上依次展开。依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求，但平常时期和紧急状态时期的行政权的行使有一定区别。基于风险防控和化解的预防性、紧急性、事故后果的严重性甚至不可挽回性和不可补救性的诸多特征，执行的法律更有特定的要求，除了遵循宪法、法律法规之外，还需要适时启动宪法中的紧急权力条款、突发事件应对法、单行的应急法律法规、规章以及临时发布的应急性命令与决定。在应对风险时，应急性的法律发挥主要作用。对法律保留的事项，应急机关也会进行暂时性介入和处理，如对公民人身自由或财产权的限制或剥夺，但这些限制措施也必须取得法律的事先授权。

二是正当程序原则。作为依法防控和化解重大风险的行为，需要遵循正当的程序，政府及其职能部门、社会组织要严格依据风险防范化解的基本程序要求，将风险排查、研判、预警、处理和评估作为追究责任的重要依据和标准。习近平总书记指出，防范化解重大风险，是各级党委、政府和领导干部的政治职责，大家要坚持守土有责、守土尽责，把防范化解重大风险工作做实做细做好。只有通过完备而严格的程序，才能实现“实”“细”“好”，才能见微知著，防患于未然。对于防范和化解风险程序不到位的，也要严格追责，因为风险之所以演变成灾害和事故往往体现为小的瑕疵或疏忽的未及时处理。所以古人说“祸患常积于忽微，而志勇多困于所溺”。^[2]习近平总书记在不同场合也强调，“小洞不补，大洞吃苦”、“积羽沉舟，群轻折轴”、从小事情切入，铁面问责、刚性约束、严格执纪。公民也应该依据正当程序参与风险防范化解，配合党和政府做好风险防控和化解工作。同时，由于有些风险事故存在人力所无法完全控制的一面，因此，国家机关及其公职人员，只要在防范化解程序上尽力而为，没有程序瑕疵，即使最终发生了人们不愿看到的后果，直接人员和相关部门也应当免责或减轻责任。所以，正当程序具有双重功能。

三是尊重和保障人权原则。作为宪法的一项重要原则，尊重和保障人权既是行使一切国家权力的目的和行为准则，也是国家权力在任何情形下必须恪守的底线，更是衡量国家权力行使是否正当合理的终极标准。城市治理过程中重大风险一旦变成重大灾害，侵害的首先是广大人民群众的生命权、财产权、自由权、劳动权、安全权和家庭权等一系列基本权利，对重大风险的防范和化解是对人民基本权利最直接的尊重和保障。同时，各级党和政府防范和化解重大风险所采取的一切制度和措施都必须始终在尊重和保障人权的原则指导下展开。由于城市是公民生活和生产最复杂最丰富的场域，政府应对重大风险的任何制度和行动必然与市民的权利发生法律关系，在保护绝大多数市民权利的同时，必然会限制或剥夺部分市民的权利，尽管有些是暂时性的。尊重和保障人权原则要求，在城市治理过程中，政府即使采取限制或剥夺措施，也必须遵循紧急状态下保障不可克减的基本人权的原则要求，在可以克减的具体人权上，遵循必要性、最小限度、最小损害的要求。坚持该原则有利于防止行政权滥用紧急权导致市民人权受到不必要的限制或剥夺。另外，尊重和保障人权原则要求，在城市治理领域，要坚持打击犯罪与保障人权结合起来。依法打击犯罪就是保障绝大多数人的人权，在打击的过程中，也需要尊重和保障犯罪分子的人权，对于需要限制或剥夺的人权同样需要通过正当程序进行。特别是“黑恶”势力的滋生及犯罪，既是城市治理中的重大风险源，更是破坏城市秩序、严重侵犯人权的“毒瘤”。要贯彻习总书记所指示的，坚持保障合法权益和打击违法犯罪两手都要硬、都要快。对涉众型经济案件受损群体，要坚持把防范打击犯罪同化解风险、维护稳定统筹起来，在打防并举、标本兼治上下工夫。要创新完善立体化、信息化社会治安防控体系，保持对刑事犯罪的高压震慑态势，增强人民群众安全感。获得安全生产生活的权利是法律的最基本价值，正如西方著名法律思想家霍布斯所言，“人民的安全乃是至高无上的法律”，只有在安全的基础上，人们才享有诸如生命、财产、自由和平等等其他人权并使它们稳定化和可持续。

四是比例原则。由于城市运行的各个系统之间错综复杂的关系，在重大风险防范和化解过程中，行政机关实施行政行为应兼顾风险防范化解目标的实现与适当手段的选择、保障公共利益和受影响市民权益的平衡。具体而言，政府需要考虑设立制度、机制特别是采取措施的适当性、必要性和均衡性。适当性要求政府采取的措施应当能够切实防范化解风险，如只有隔离才能防止疫病传染，隔离就是适当的，如果无须隔离，采取其他措施也可以阻断传染，则隔离就是不适当的。必要性要求在可供选择的多种手段中，采取对相对人侵害最小的手段，如在可能损害市民人身权和财产权时，选取损害财产权；在损害财产权的手段多选时，采取征用而非征收手段。均衡性要求应对城市治理重大风险需要充分考虑投入的成本与可避免的损失之间的成本收益关系，只有收益大于成本，政府采取的措施才具有合理性。当然，成本与收益不仅仅是指物质利益的衡量，也包括社会利益等。(www.xing528.com)

五是协调性原则。城市治理作为一个极其复杂的运行系统，在个人行为、政府治理与技术和环境等交互作用过程中，经常蕴藏着重大风险，而风险从隐藏到最终化解是一个或长或短的生命周期，一般可将其分为风险的排查与识别、预防与应急、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建五个阶段，每个阶段需要城市政府的众多部门参与，而五个阶段任务的完成更需要几乎所有部门共同参与、紧密配合，并且还有相关专家和市民参与协助的共同应对体系。这就需要建立以政府为主导的应急协调体系，通过法律法规、政府规章和行政命令等多种规范将各种应急力量整合起来，形成信息共享、行动协调、政令统一、市民参与、全面统筹、运行高效的风险应对体系。正如习总书记指出的，要提高风险化解能力，透过复杂现象把握本质，抓住要害、找准原因，果断决策，善于引导群众、组织群众，善于整合各方力量、科学排兵布阵，有效予以处理。当风险超越城市的地域范围，还需要跨区域政府间、上下级政府间、政企间、军民间的协调联动。坚持协调性，才能实现防范化解重大风险的及时性和高效率。

六是责任法定原则。习总书记指出，要完善风险防控责任机制，主动加强协调配合，坚持一级抓一级、层层抓落实，但具体落实不能仅仅停留在思想重视、会议传达和应付性检查上，而是必须坚持责任法定的法治原则，依法明确、细化具体责任。责任法定原则是根据法律的规定确定责任的范围和承担方式，即只有法律上的明文规定，才能成为确认和追究违法责任的依据。对违法责任的确认和追究，必须严格按照事先规定的性质、范围程度、期限、方式追究相关机关和人员的责任，一般情况下排除类推适用。要做好城市治理过程中重大风险防范化解，落实每个部门、社会组织和市民的责任。具体而言，在法定性、合理性和明确性等维度上将责任细化，通过广泛宣传和严格实施，贯彻到城市治理的风险防范和化解的全过程，深入到党政机关和社会组织及市民的工作、学习和生活中。城市治理中重大风险防范化解责任制的落实是最为关键的环节，是决定城市重大风险能否长期成功应对的重要法律保障。古人说：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”^[3]千百年来，秦孝公向商鞅提出“法令以当时立之者，明旦欲使天下之吏民，皆明知而用之如一而无私，奈何？”这一“孝公难题”，在全面依法治国的今天可以破解：以“谁执法谁普法”责任制为重点，发挥司法机关的法律职能、法律院系专家和学生的专业知识在全市经常开展重大风险防范化解方面的法治宣传、法律服务活动，发挥公安、监察、检察和法院等专门机关的法律保障职能作用，用法律之手合力“围猎”风险点，打好防范化解重大风险“法律战”，坚持和发展全市各政府部门和企事业单位主要领导负总责、相关领导具体负责、职能部门抓好落实的工作格局，建立完备的工作督查机制和责任追究机制，树立法定职责必须为、法无授权不可为的法治理念，坚持权责统一，切实做到有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究。不因追责对象职务变动、岗位调整、辞职、辞退、退休等免予追究。实行责任到人、记录在案、问题倒查的风险防控事项终身负责制。作为风险防控的法律法规在执行层面更应强化问责机制，不能囿于传统的损害后果论和社会影响论，因为特大城市的诸多风险一旦因为人为的原因演变成重大灾害事故或事件，其影响或后果是无法用具体的数额估量、用通常救济方式可以恢复的，许多是无法恢复的，如巴西国家博物馆大火烧毁的不仅是文物，还有整个国家的记忆和文化，是该国重大风险防控制度的悲剧，也是人类文化的悲剧，其损失无论采取什么手段和方式都是无法恢复的。

当然，坚持责任法定原则，不仅仅是对城市治理重大风险防范化解失职者和违法违规者追究的准则，同时也是对尽职尽责者的保护。从客观上讲，不是所有的城市治理中存在的重大风险都是可以化解的，无论是防范还是化解都有一个过程，也有无法预料和控制的突发因素的影响，作为一种法律规范的调控手段，只能在现有科技和人力等限度内、以具体行为显现出来的领域内产生规制作用，只要政府机关、公职人员、社会组织及市民依法履行了职责和义务，即使风险最终因其他各种因素酿成事故或灾害，依法应当免责。

上述六个基本原则构成了指导城市治理重大风险法律防范化解的主要准则，这些原则不是孤立存在并发挥作用的，而是彼此联系、相互协调的体系。在城市治理重大风险法律防控制度建构和规范运行上缺一不可，如果不能坚持依法行政原则，则政府的权力就不能顺利由平常时期权力向非常状态的紧急权力转变，也可能导致行政权力越界行使，缺乏制约；如果不恪守正当程序原则，程序的瑕疵和缺失将会酿成城市治理更大的风险；如果缺少尊重和保障人权原则，则市民的自由和权利则会在风险防范化解的过程中被任意限制和剥夺，使执行效果与制度初衷背道而驰；如果没有比例原则的保障，则会为恣意的权力留下专横任意的空间；而一旦放弃对协调原则的坚守，则各自为政、彼此短路的权力运行只会加大风险演变成事故和灾难的概率，也会导致不同部门间在应急行动上互相观望、互相推诿；如果没有责任法定原则断后，则重大风险的防范化解将会变成海市蜃楼、一厢情愿的美好愿望，同时也会使政府机关和公职人员变得无所适从，因为无法预测法律后果的法律行为，留给执法者和市民的只会是迷茫、困惑和不敢作为。只有建立在六个原则基础上的重大风险防控的法律法规体系才能确保城市治理中重大风险防范化解在法治的轨道上平稳运行，实现防患于未然、妥善处理已然的目标。

【注释】

[1]陈焱光，湖北大学政法与公共管理学院教授，法学博士。

[2]欧阳修：《伶官传序》。

[3]张居正：《清稽查章奏随事考成以修实政疏》。