解决小升初之困：重新构思民办初中入学通道

义务教育实行免试就近入学的政策主要针对公办学校，义务教育阶段民办学校如何招生是教育治理的一大难题。由于民办学校具有相对的招生自主权，与公办学校划片入学形成鲜明对照，如果民办学校在满足学生升学方面优势明显的话，其入学政策便成为社会关注度极高的热点问题，特别是民办初中，直接与升入高中的机会相关，民办学校“小升初”能否做到规范有序，直接考验着政府的治理水平。

从机会均等的角度看，学生通过考试入学的方式进入民办初中是较为公平的政策选择，总比凭借权力、金钱以及隐蔽手段进入名校更加合理公正。毕竟这些民办初中学校是稀缺教育资源，需要有一种公平公正的合理手段招生，让所有希望上名校的学生都有机会参与到竞争中去。然而，民办初中作为义务教育阶段学校，考试入学显然与义务教育的强制性、普及性、免费性等价值标准相背离。2014年，教育部叫停所有公办和民办学校的“小升初”考试，曾经让所有六年级学生家长困惑不解，如果不考试要想让孩子进入民办初中，要么找关系，要么参加学校的地下招生，对于普通老百姓来说无疑是堵上了正当的入学通道。

现有的民办义务教育阶段学校在构成上五花八门，有纯粹民间资本举办，有公办学校参与举办，有政府通过吸引投资方式举办，而这些民办学校的形成也有着复杂的历史背景，让民办学校“小升初”的治理更加扑朔迷离。很多家长都在质问，一些很有影响力的民办学校其实都是公办学校参与举办，与公办学校有着千丝万缕的关系，为什么按照民办机制运行，让老百姓承受巨额的经济负担。

从源头看，老百姓所质疑的“假民办”应该是基础教育体制改革不彻底留下的问题。2003年《民办教育促进法》实施之前，国家对民办教育并没有一个严格的定义，主要指的是社会力量办学，政府举办的中小学之外的学校统称为社会力量办学，社会力量既可以是企事业单位、社会团体，也可以是公民个人。现在很多民办学校之所以遭到质疑则是20世纪90年代的中小学体制改革的遗留问题。当时，政府发展教育的愿望非常强烈，但是财政保障的能力有限，力不从心，体制性制约又让政府所办学校缺乏活力，特别是城市经济社会日趋市场化，公办中小学无法满足老百姓的教育需求。这一时期企办学校、事业单位所办学校大量存在，由于其体制灵活，成为基础教育的优质资源。老百姓对教育公平没有强烈意识，这些学校主要招收干部职工子弟，但是办学性质依然是公办学校。为了满足市场化对高质量教育的需求，学校也产生走向市场的愿望，民间有举办教育的冲动，政府推出办学体制改革政策，鼓励企事业单位的中小学首先进行改制，出现了“公办民助”“民办公助”等五花八门的办学模式，今天声名显赫的北京十一学校即是当时办学体制改革的典型。

这些本来由企事业单位举办的公办学校摇身一变成为可以收费的社会力量办学，一方面用人制度灵活，办学自主性强，另一方面招收学生可以收费，提高教职工的福利，还有其办学优势可以吸引好生源、好教师。这么多的好处让一些公办学校按捺不住，开始尝试利用自己的学校品牌进行体制改革，于是出现了大量的“校中校”现象。甚至一些地方政府，利用财政投入建立学校，选派在编教师组建一些新学校，也按照民办机制运行，各种混乱的办学行为大行其道，也让老百姓怨声载道。这一时期的义务教育办学体制改革中隐藏的诸多问题为今天的教育公平埋下祸根。

2006年到2007年，政府对义务教育的办学体制改革进行过一次矫正，那就是依据《民办教育促进法》对改制学校清理整顿，规范办学。明确了民办学校和公办学校的界限，提出了民办学校“四独立，一分离”(即独立法人，独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发毕业证书，具有与公办学校相分离的校园和基本设施)的基本原则，改制学校要求依据这一原则要么严格按照民办学校性质运行，要么回归公办学校性质，“公办民助”“民办公助”等含混不清的办学体制逐渐退出历史舞台。

但是，在清理整顿中，那些办学优势不明显、办学质量不高的改制学校基本都回归了公办性质。而在改制的义务教育学校中，那些老百姓趋之若鹜的优质学校，都按照“四独立，一分离”的原则，完善民办教育需要的各种要件，巧妙地规避了法律和政策的制约，继续以民办学校的身份而存在。虽然这些学校在法律的意义上已经成为民办学校，但仍然与原学校保持着说不清道不明的关系，这就是为什么老百姓认为他们是“假民办”。

为什么地方政府对清理改制学校不够彻底!?

首先，回归公办的阻力来自这些已经做大的名校。当一个违章建筑还是二层小楼的时候，政府可以通过资金补偿、购买等手段解决问题，但是一个违章建筑已经是二三十层的摩天大楼，政府的力量可能已经无法撼动，只能眼睁睁让它存在着，甚至帮助它合法化。这些名校也是如此，从办学之初起，凭借灵活的机制，“挖掘”了各地的优秀教师、优秀生源，积聚了旺盛的人气，占有大量的社会资源，已经尾大不掉。

当然，体制改革后的民办学校存在大量的聘用教师，没有编制，自己发工资，实行人事代理，如果回归公办，政府要把这些教师的编制解决了，由财政供养，也是不小的负担。这对地方政府来说都是非常棘手的问题，既涉及财政负担，又关系社会的稳定。这些民办学校主要集中在城市，随着人口流动的加剧，城市具有的经济、文化和地缘优势，吸引了大量的外来人口，拉动了消费，带动了周边房地产;另一方面这些学校吸引了各地的优质生源，提高了升学率，给城市的教育带来一派繁荣景象，更为关键的是这些学校分担了地方政府投入义务教育的负担。

民办初中进入自我发展的旺盛阶段，优势越来越明显，实力越来越强大，成为满足教育需求的稀缺资源，如何分配资源就成为一个涉及公平正义的社会问题。(www.xing528.com)

《民办教育促进法》赋予民办学校办学自主权、招生自主权，如果政府对民办初中招生没有统一的组织，学校招生完全自己说了算，带来了“奥数班”盛行等教育乱象。2002年的《民办教育促进法》对民办教育的分类过于笼统，从学前教育到高等教育几乎是一个政策，忽视了各个学段不同的办学性质也有不同的规范要求。比如举办义务教育作为政府主体责任，是否应该鼓励民间资本进入，如果进入应该如何约定其权利与责任，都应该有清晰的界定。正是政策的模糊性，导致民办学校的招生监管困难。民办初中招生一般会从升学率为标志的高质量要求出发选择学生，通过严格筛选招收学业优异的小学毕业生，或者到高质量小学的毕业班考试摸底，或者通过“补习班”“奥数班”筛选。生源大战暗流涌动，哪一所民办学校也不敢掉以轻心，于是学校之间各显神通，极尽能事，“得天下英才而教之”。“奥数班”形成了一个庞大的市场，参与竞争的学生和家长却四处奔忙，不堪重负。

当人们追求公平的意识越来越强，当公平成为教育发展的核心价值，民办学校的自主招生问题便成为人们诟病的关键。

教育部门总得为民办学校招生寻找一个合理的渠道。分数面前人人平等，考试似乎是一个不二选择。但是国家规定不允许所有义务教育学校用考试的方式招生，那就想出了“综合素质测评”的办法，不看学生成绩，只考查学生的综合素质，不仅看一次考查的素质，还看小学六年的综合素质，测评里不出现“奥数”题，淡化了“奥数班”的影响。这一办法从客观上让民办初中的招生有了一定的规矩，人人都有参加测试机会，也给那些没有社会关系的学生通过自己的努力可以进入民办学校提供了机会，体现了平等理念。

但是，综合素质测评只是一种不得已的权宜之计，虽然录取学生的依据是小学六年的综合素质和阶段性测评的分数，但六年的综合素质缺乏信度，学生之间的差距并不会太大，很难反映一个学生素质的真实情况，学校也根本不在乎你六年的表现，更看重阶段性“测评”的成绩。

不可否认，拥有优秀教师和优质生源的民办初中在教育质量、管理水平、教育理念方面具有其他学校不可企及的办学优势，让家长和学生趋之若鹜，成为一个地方教育的“名片”，昭示着地方政府的政绩。但是，这种繁荣与光鲜背后潜藏的问题却严重破坏了教育的生态。

首先是小学的“减负”受到冲击。虽然为民办初中组织的是综合素质测评，但本质还是通过考试对小学毕业生的选拔，而且对于个别热点程度很高的学校来说，这种选拔的竞争十分激烈。“没有买卖就没有伤害”，为了能够在这一场角逐中胜出，家长和学校就不得不逼迫孩子用大量的时间和精力去应对这一测试。本来应该在中考和高考训练中出现的应试强度被这一“测试”转移到了小学。一些小学把升入热点民办初中的学生数作为衡量办学水平的标志，提前一年甚至两年就给学生开始进行针对性的训练，训练的内容就是历年“测评”的试题以及以相应的模拟题。

学校的训练甚至不能缓解一些家长的焦虑感，他们还要把孩子送到培训班去进行强化训练。学生除了周末和周内的晚上去培训班，有的学校甚至出现周内几天下午学生大量请假去培训班上课的情况。

其次，遭到破坏的还有那些公办初中的生存环境。从生源的角度看，民办初中通过“测评”把优质生源尽揽怀中，公办初中只能留住那些被“剩下”的生源，在与民办初中的竞争中往往处于劣势。“马太效应”导致初中学校的分化日益加剧，一方面民办学校人满为患，另一方面一些公办初中却无人问津，学生在公办初中上学似乎显得低人一等，这种两极分化与义务教育均衡发展相去甚远。

我们理想的义务教育生态是民办学校作为公办学校的补充存在。义务教育阶段所有学生首先能够接受公平和质量都有所保证的免费教育，而学力有余、学有所长的特殊学生，到民办学校接受有特色的教育。然而社会对教育的评价标准唯分数论、唯升学论，在公办初中普遍与民办初中差异巨大的情况下，进入民办学校似乎是学生和家长强烈的愿望。

(2015年4月)