义务教育民办学校的非营利性质是重要的进步

2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》，明确“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”，也就是说，以后义务教育阶段的民办学校不得有营利性，学校收取的学费只能用于学校发展。这一内容引起广泛争议，有人认为这是严重倒退，会逼退民间资本进入义务教育，致使现有的义务教育民办学校陷入困境，导致政府、举办人和学生的利益均受损失。“非营利”对义务教育民办学校真有那么可怕吗?

我国的义务教育阶段的民办学校自诞生之日起，绝大多数是以“非营利”存在的，修改《中华人民共和国民办教育促进法》，对民办学校实行分类管理，进一步明确了民办学校的权利和责任，从国家责任、公民权利以及公共服务均等化的角度强化了义务教育民办学校的“非营利”性质，有利于义务教育的均衡发展，有利于保护公民公平的教育权利，应该是教育管理的一种进步。然而，之所以引起争论，反映出部分利益群体的不安和焦虑，也反映出现有的义务教育民办学校在法律地位上的模糊性。

对发展义务教育民办学校的争议由来已久。公办学校抱怨，由于义务教育民办学校在招生、管理、用人等方面有着更多的自主权甚至优先权，办学功利化倾向严重，在学校竞争能力上拥有更多优势，挤压了公办学校发展空间，让公办学校多有不满。社会批评认为，因为部分义务教育民办学校的高收费以及入学的高门槛，增加了老百姓的教育成本，损害了义务教育作为政府基本责任的公平原则，也挫伤了人们对《义务教育法》的信心。从教育投入的角度来看，虽然义务教育民办学校不以营利为目的，但还是有着巨大的经济利益空间，是民间资本角逐的领域，举办民办学校客观上减少了地方财政的公共开支，但也导致一些地方政府纵容义务教育民办学校非正常扩张。在一些地方民办学校就读的学生数量一度超过公办学校，破坏了教育生态，损害了教育公平。对义务教育民办学校批评意见最大的可能还不是其逐利性，而是一些优质义务教育民办学校与公办学校之间界限模糊不清，一些地方利用公共资源举办民办学校，公办学校直接参与举办民办学校，把公共资源与商业资本混为一谈，甚至优质教育资源主要集中在民办学校，老百姓要想接受优质教育只能选择民办，失去了义务教育公共服务均等化的应有之义。

不可否认，民办教育作为义务教育的组成部分，在满足学生和家长教育选择需求、解决公办学校学位供给不足方面发挥了重要作用，但是民办学校的构成也良莠不齐。从满足不同群体的教育需求来看，民办学校大致有三类。一是以高升学率为主要标志的高标准、高规格、高质量的民办学校，为学生进入优质普通高中提供了较高的平台，这类民办学校虽然收费昂贵，但家长们仍然趋之若鹜。二是以服务学生生活为目标的民办学校，通过提供伙食住宿、课业辅导、交通服务以及特长培养等便利条件，解决家长无力监护子女生活的后顾之忧。三是以低门槛入学为标志的民办学校，由于部分社会底层家庭让子女进入公办学校无法提供务工、居住、社保等各种证明条件，也会选择此类学校，当然这类学校办学条件较差，生存空间狭窄，随时面临被取缔的可能。也正是满足不同的教育需求，民办教育资本的获利才有具有了一定的合理性，即使是那些高收费、高收益的民办学校，由于其高升学率也不至于引发家长的强烈不满。

《民办教育促进法》修改后对从幼儿园到大学的所有民办学校按照“营利性”和“非营利性”实行分类管理，义务教育民办学校定性为“非营利”，主要的约束是学校没有收费方面自主开放的定价权，需要政府根据办学成本核定收费标准。另外，办学的盈余部分不能进行分红，不能进行资本运作，只能用于学校的建设和发展，但是不排除享受政府在土地、税收等方面的优惠政策和经费扶持，也不排除学校的高收费、教师的高工资和管理人员的高待遇，举办义务教育民办学校的合理回报不受影响。

民办学校“非营利”给义务教育发展带来哪些变化?首先，能够合理引导社会资本进入义务教育。现在义务教育民办学校多数是投资办学，极少有捐资办学。投资就要有合理回报，资本的逐利性与办学自主权相结合，民办学校会不择手段吸引生源，在招生方面展开“生源大战”。尽管有些民办学校举办者会声称学校资本积累到一定程度更关注教育质量而不是经济收益，但是投资办学的最初动机还是取得经济回报。正因为如此，一些地方政府在义务教育的投入方面出现了消极性和投机性，逃避投资责任，甚至动用各种优惠政策大力兴办民办学校。“非营利”后，民办学校办学盈余部分不得分红，不得进行资本运作，会让民间资本进入教育市场更加慎重，更加冷静，更加理性，有利于强化政府举办义务教育主体责任。(www.xing528.com)

其次，能够改变学校之间的竞争方式。多年来，“小升初”过程中民办初中招生问题引发的争议最大，《民办教育促进法》赋予民办学校享有与同级同类公办学校同等招生权，“可以自主确定招生范围、标准和方式”，这一扶持性政策被民办初中发挥到极致，与义务教育“划片免试就近入学”政策严重背离，招生自主权也让教育行政部门对民办学校的管理左右为难，对民办初中跨区域招生、超计划招生、提前招生等乱象束手无策。为了打破民办初中与校外培训机构的利益链，规范招生秩序，不得已采取的面试、摇号、测评等招生办法，也无法从根本上解决民办学校对公办学校的冲击问题。灵活的招生权利和优势带来民办学校之间、民办学校与公办学校之间的恶性竞争，给义务教育生态带来极大破坏。一方面“劣币驱逐良币”，民办初中严重挤压了公办学校的生存空间，让公办学校丧失办学信心;另一方面，民办学校通过综合素质测评等方式选拔学生，虽然淡化了考试性质，却给小学的“减负”带来冲击，一些小学从四五年级就开始让学生备战民办学校“小升初”。“非营利”以后，民办学校在财政拨款、税收优惠、土地优惠等方面享受更多的政府扶持政策，自然应该让渡部分自主权利，让政府在管理民办学校和公办学校时一视同仁，改变目前恶性竞争的状态，有利于维护健康的教育秩序。

另外，能够满足教育选择的需求。应该说，随着社会经济的发展，人们的教育观念也在发生变化，尽管升学、上名校依然是大多数家长和学生主要的教育利益诉求，但是教育的多元化需求将会成为民办学校谋求发展的现实基础和拓展空间。由于公办学校的同质化和局限性，义务教育民办学校应该在遵守教育规范和秩序的前提下，扬长避短，培育和凸显自己的特色和优势，从而与公办学校形成差异化发展，错位竞争，给学生和家长带来更多的选择权，这应该是民办学校存在和发展的应有之义。

从现实来看，现在政府对民办学校的管理和扶持政策是相对模糊的，民办学校的法律地位、合理回报的准确限度等并不清晰，《民办教育促进法》已经明确了的财政、税收、土地等优惠政策，因为机制体制的原因落实并不到位，具体政策与法律规定不适应、不配套，制约了民办教育发展。明确“非营利性”给政府加强对义务教育民办学校的管理提供了法律上的依据，对完善义务教育治理体系，提高治理能力现代化，统筹好民办学校与公办学校的发展开启了新的起点，政府管理义务教育民办学校的标准应该更高。首先，政府要改变以往“重”审批“轻”管理的思维，把“非营利”民办学校作为公共服务体系的组成部分，赋予“非营利”民办学校与公办学校同等的法律地位，依据法律规定，落实政府责任，出台实施细则，制定涉及相关部门、适应不同区域的具体政策，将民办学校纳入国家学生资助体系、财政保障体系、教师培训体系、教师社会保障体系、学籍管理体系等，并探索生均公用经费跟随学生的支付渠道，让扶持政策真正能够落地。其次，进一步明确民办学校与政府的法律关系，在招生权、收费权、教学权、教师聘任权和学生管理权等方面重新进行约定。在增强学校办学自主权的同时，民办学校的教育教学要符合社会主义办学方向，遵守教育法律法规，改变功利化的办学思想，制定科学的教育质量评价标准。购买民办学校服务方面，在赋予一定招生自主权的同时，要明确管理标准、成本核算、评价体系等具体指标，要加强招生管理，科学核定办学规模、招生范围、招生方式，要限制民办学校挖生源、挖名师的做法，让民办学校承担相应的社会责任，避免学校之间的恶性竞争。在明确民办学校教师聘任自主权的同时，畅通民办学校与公办学校之间教师流动的通道，要保障民办学校教师的合法权益。

民办教育是社会主义市场经济在教育领域的重要体现。我国民办教育起步较晚，办学体系尚未成熟，发展困境依然存在。把民办教育作为国民教育的重要组成部分，建立起民办公办共同发展、协调发展的机制还有很长的路要走。修改《中华人民共和国民办教育促进法》，推进民办教育分类管理是教育治理体系现代化的必然选择，也是世界各国通行的做法。要让各项扶持政策有效落地，既十分迫切，又任重道远。

(刊载于《陕西教育·综合》2016年第11期)