城乡规划司法审查问题分析及优化措施

1）《行政诉讼法》中的司法管辖

虽然新的《行政诉讼法》将规范性文件列入附带审查的受案范围，但是如何进行城乡规划的司法审查仍是一个值得深入研究的问题。在城乡规划领域，建设项目的行政许可和行政处罚是具体的行政行为，但城乡规划的制定则是抽象的行政行为。城乡规划的司法审查是法学界高度关注的课题之一。应松年认为，“行政规划中的关键问题是法律救济”（宋雅芳等，2009）。由于作为规范性文件的控制性详细规划、村庄规划的审批主体均是地方人民政府，依据新的《行政诉讼法》第十五条规定可知，县以上地方人民政府所做的行政行为的行政诉讼管辖为中级人民法院。

新的《行政诉讼法》第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”这就是说，在对建设项目的行政诉讼中，如果要对所依据的控制性详细规划一并提起诉讼，那么存在的问题是，基层法院受理建设项目的行政诉讼，而一并附带审查的控制性详细规划的第一审管辖是中级人民法院。新的《行政诉讼法》对此问题没有做出规定，最高法对此也没有司法解释。对此问题的解决只有两种方式：①涉及控制性详细规划或相当的规范性文件的附带审查的建设项目的行政诉讼一律由中级人民法院受理；②基层人民法院在受理行政诉讼后，将控制性详细规划或相当的规范性文件报中级人民法院审查。

2）司法审查中的相关问题(www.xing528.com)

新的《行政诉讼法》将行政诉讼的受案范围拓展到行政行为。从法理的角度来看，控制性详细规划、村庄规划、县以上人民政府及其部门制定的规范性文件均可成为建设项目行政诉讼附带审查的对象。但是，从司法效率的角度来看，这一改变是不彻底的。基层法院在受理了建设项目的行政诉讼之后，县以上人民政府所制定的规范性文件的管辖问题没有得到解决。即使是中级人民法院一并受理了建设项目和规范性文件的审查，也不能否定规范性文件的合法性。中级人民法院应当向规范性文件的制定机关和上级机关提出建议。如果制定机关和上级机关仍然认为规范性文件合法，那么这将会大大降低司法审查的效率，同时也会影响基层法院在行政诉讼中对建设项目在规划许可合法性方面的判断。

虽然新的《行政诉讼法》将行政诉讼的受案范围拓展到对规范性文件的审查，对作为规范性文件的城乡规划进行司法审查不必再争论。但是对于城乡规划行政诉讼而言，这个新的《行政诉讼法》中的制度是不完善的。如何看待城乡规划行政诉讼制度的完善，需要从三个角度来审视：①城乡规划的改革。目前城乡规划制度改革的呼声很高，如对城市总体规划制度进行简化。笔者认为与之相对应是提升控制性详细规划和村庄规划等地方规划的法律地位。②司法审查的效益。作为监督行政区权力的一种方式，司法审查“更应该体现出较高的诉讼效益，以适应现代社会行政机关行使行政权力的需要”（章剑生，2008）。③城乡规划司法审查中的限度。要提升司法审查的效益，关键是研究对城乡规划审查的范围与深度，实质是合理界定城乡规划司法审定的界限与限度。