城乡规划的司法审查制度的优化探讨

1）城乡规划附带审查的范围

新的《行政诉讼法》将行政诉讼的受案范围由具体行政行为改为行政行为，并在第五十三条中明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”新的《行政诉讼法》扩大了受案范围，将地方政府及其部门制定的规范性文件列入了附带审查的受案范围。规范性文件是除法规、规章以外，政府以及部门管理国家事务的重要手段，规范性文件一般指由地方政府及其部门制定、具有约束力的非立法性文件。从目前城乡规划的制定程序以及城乡规划的批准方式来看，均没有采用行政法规或者是行政规章的方式，一般属于规范性文件。新的《行政诉讼法》第五十三条将国务院批准的城乡规划排除在附带审查以外。

是否其他所有的城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划都属于附带审查的范围？城乡规划审批采用的是批复，批复是上级机关明确的结论性意见，其效用相当于决定和命令。新的《行政诉讼法》第十三条规定：人民法院不受理“行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”该条规定实际上是排除了所有的城乡规划属于行政诉讼的直接受案范围。人民法院不直接受理任何城乡规划的审查。只有当公民、法人或者其他组织认为具体的行政行为侵害其合法权益时，才附带对具体行政行为所依据的规范性文件提起诉讼。根据《城乡规划法》的相关规定可知，可以作为建设项目相关依据的只有控制性详细规划、村庄规划、专项规划等。依据新的《行政诉讼法》可知，只有当建设项目侵害了相关人的合法权益时，所依据的控制性详细规划、村庄规划、专项规划才具有可诉性。

2）城乡规划司法审查的受理与原告

新的《行政诉讼法》第十三条规定：人民法院不得受理行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，也就是说人民法院不能直接对城乡规划进行审查。当公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害了其合法利益时，可以对具体行政行为所依据的城乡规划提出审查请求。城乡规划的司法审查不是一项独立的审查，而是具体行政行为司法审查的一项附带性审查。为此，城乡规划司法审查的程序应当按照具体行政行为的审查程序进行。城乡规划不是一个独立的诉讼对象，而是一项依附于具体行政行为的诉求。如果作为一项诉求，对城乡规划附带审查请求的提起应当在对具体行政行为提起诉讼时一并提起，最迟也应当在第一审开庭前提出。“除非确有正当理由可以在第一审法庭调查中提出，否则人民法院对当事人提出的附带审查请求一律不予接受”（程琥，2015）。当事人在此之后，包括在第二审期间都不得提出对城乡规划的附带审查。

人民法院在受理城乡规划附带审查案件时，应当对所受理的案件与当事人进行审查，主要包括三个方面：①可成立的行政诉讼。由于对城乡规划的审查为附带审查，因此所受理的具体行政行为应当符合起诉条件，或者是可成立的行政诉讼。对于不符合起诉条件的具体行政行为，人民法院不得受理对城乡规划附带审查的诉求。②同一主体。能够提出对城乡规划进行附带审查请求的当事人应当是与提出具体行政行为的起诉人为同一人，也就是提起城乡规划附带审查的当事人是与具体行政行为具有利害关系的公民、法人或者其他组织。与具体行政行为诉讼无关的其他人，不得提出对城乡规划进行附带审查。③具体行政行为的依据。所提出的附带审查的城乡规划应当是具体行政行为的依据。人民法院对不是具体行政行为做出的依据的城乡规划的附带审查，不予受理。

3）城乡规划司法审查的方式(https://www.xing528.com)

根据《城乡规划法》可知，城乡规划的审批主体是县以上人民政府，而做出具体行政行为的则是各级地方人民政府中的城乡规划主管部门。城乡规划与具体行政行为做出的主体是不同的。由于城乡规划附带审查不是一个独立的审查，因此在审理过程中，只能将城乡规划主管部门作为被告。原告不能将制定城乡规划的县以上人民政府作为被告，或者是与城乡规划主管部门一起作为共同被告。“作为规范性文件的制定机关不是行政诉讼案件的第三人” （程琥，2015），人民法院不能将城乡规划的审批机关列为第三人。城乡规划附带审查的特殊性在于，城乡规划的审批机关不参与对城乡规划的附带审查。人民法院只能在原告与城市、县人民政府城乡规划主管部门的参与下，对城乡规划进行庭审。

由于对城乡规划的司法审查不是一个独立的诉讼，只是具体行政行为中的一个诉求，因此没有必要为城乡规划的司法审查设置一个独立的审查程序。根据程琥（2015）的研究可知，城乡规划的司法审查可以采用三种方式：①法庭调查。人民法院对城乡规划制定的目的、依据、程序以及必要性进行法庭调查。由于被告一般为城乡规划编制的组织主体，人民法院可以要求被告提供城乡规划合法性的相关证明。②法庭辩论。原告与被告在庭审中对城乡规划的合法性进行辩论。人民法院就城乡规划的合法性与法律适用等问题充分听取原告与被告的意见。③书面审查。人民法院就城乡规划可能存在的合法性问题，请求城乡规划的制定机关就城乡规划制定的目的、依据、程序以及必要性做出书面说明。然后，人民法院就城乡规划的合法性进行书面审查。

4）城乡规划司法审查的处理

新的《行政诉讼法》第六十四条规定：“人民法院在审理行政案件中，经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”2015年4月最高人民法院发布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条对此进一步细化为：“规范性文件不合法的，人民法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。做出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”为此，根据新的《行政诉讼法》可知，人民法院对规范性文件具有违法判断权。

在对城乡规划审查后，人民法院应当对城乡规划的合法性进行评述与判断，并做出裁决。人民法院应当对城乡规划制定的事实进行阐明，对城乡规划制定目的正当、程序合法、依据运用合理的，应当裁定城乡规划合法且有效。但是，人民法院对城乡规划程序违法、依据引用不合理的，不能裁定城乡规划无效或者是直接予以撤销。为此，人民法院对城乡规划裁定的方式有两种：①选择适用。对于合法有效的城乡规划，人民法院应当选择适用。②拒绝适用。对于已经判定为违法的城乡规划，人民法院有权拒绝适用。根据《城乡规划法》可知，控制性详细规划是建设项目规划许可的实体依据，如果控制性详细规划被裁定为不合法，实际上是否定了建设项目规划许可的合法性基础。一旦作为建设项目许可依据的控制性详细规划被法院拒绝适用，城市总体规划与分区规划是否可以作为建设项目的许可依据是一个需要探讨的课题。