建设项目行政诉讼的适用范围及优化方案

1）建设项目行政诉讼的受案范围

城乡规划主管部门通过对城市规划实施的过程与实体进行管理，实现空间资源的合理配置，改善人居环境，促进城市社会经济全面可持续发展。城乡规划的实施是一个主动的行政性工作，涉及行政主体、公民及相关利益主体。城乡规划实施的核心是对建设项目进行规划管理。对建设项目实施规划管理分为两个方面，即对建设项目实施的行政许可以及对违法建设项目实施的行政处罚。由于建设项目涉及公民及相关利益主体的权益，建设项目成为规划行政争议的焦点。涉及建设项目的城乡规划行政诉讼的主要特点包括：①所争议的案件涉及的价值较大；②不仅涉及行政相对人，还涉及相邻关系；③专业性强，审理难度大。

建设项目的行政诉讼主要分为两种类型：①城乡建设项目的行政许可。城市规划许可是一个过程，并分为多个环节。根据《城乡规划法》可知，不仅选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设项目竣工规划核实可以被列入受案范围，而且依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的修改也可被列入受案范围。对于乡村，行政诉讼的对象则是乡村建设规划许可证。②城乡建设项目的行政处罚。在整个城市行政区划管辖范围内，无论是城市规划区还是乡村规划区内的建设项目，对行政机关做出的责令停止建设、限期改正、限期拆除、没收违法所得、没收违法收入、罚款、查封现场、强制拆除等行政处罚不服的事项，都可以提起行政诉讼。

2）建设项目行政诉讼的类型

建设项目行政诉讼的类型很多，这里主要分为三类。

（1）行政主体失职。城乡规划主管部门或相关行政机关在城乡规划行政许可以及建设项目的行政处罚中，能够作为或依法作为而没有履行依法作为的状态。行政主体失职包括行政不作为、行政越权、行政滥用职权等行为。例如，申请行政许可的行政相对人，对城乡规划主管部门拒绝或者在法定期限内不予答复的事项，或者利益相关人认为城乡规划主管部门明显不当地使用自由裁量权所做出的有关行政许可的事项。

（2）许可内容或者处罚内容违法。城乡规划主管部门或者相关行政主体在行政许可或者行政处罚中，事实依法错误或者是适法错误。一是行政主体在做出行政行为时，没有合格的事实依据。二是行政主体没有正确地将法律、法规用于相应的行政行为中，造成适法错误。例如，在缺乏控制性详细规划作为依据的情况下，做出了规划许可的情形，或者规划许可的内容违反了相关法律、法规与国家强制性技术规范的情形。(www.xing528.com)

（3）程序违法。城乡规划主管部门在做出行政许可或者行政处罚时，没有按照法定职权的方式、步骤、顺序和时限的规定做出行政行为。一是城乡规划主管部门或者相关法律授权部门违反了法律所规定的部门许可顺序的情形。例如，在做出规划许可时，尚未获得使用土地的有关证明文件就核发了建设工程规划许可证的情形。二是城乡规划主管部门或者相关法律授权部门违反了法律所规定的公开、听证程序等环节的情形。例如，在做出拆除违章建筑的行政处罚时，行政相对人提出听证申请，但是未举行听证会就做出了行政处罚决定的情形。

3）相关问题探讨

行政许可是一个可诉的具体行政行为。但是，对于出让用地的建设用地规划许可证是否需要提起诉讼则是一个需要探讨的问题。根据《行政许可法》可知，一般的行政许可应该经过申请、受理、审查、决定、发证、公布六个步骤。根据《城乡规划法》第三十八条规定可知，对于以出让方式获得土地使用权的建设项目，“建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证”。由于建设用地规划许可证是“领取”，因此出让用地的建设用地规划许可缺少了申请、受理、审查、决定等环节。核发出让用地建设用地规划许可证的过程不是一个真正的许可过程，该许可实质上在出让用地的“招拍挂”过程中就已经完成。因此，对出让用地建设用地规划许可证提起诉讼的意义是不大的。

另一个值得关注的问题是城乡规划主管部门在竣工验收时规划核实的责任范围。根据《城乡规划法》第四十条规定可知，申请建设工程规划许可证的要件之一是建设工程设计方案。对于何为建设工程设计方案，相关的法律法规都没有明确解释。根据《建设工程勘察设计管理条例》（2000年国务院令第293号）第二十六条规定可知，建设工程的设计文件包括：方案设计文件、初步设计文件、施工图设计文件。无论采用哪一个阶段的设计文件作为建设工程规划许可证的附图，在规划核实时都存在建设工程规划许可的责任范围问题。例如，在一个大房间中间加了一堵墙变成两个房间，这是否是规划许可的范围，或者是其他部分许可内容发生改变的，等等。这不能一概而论，只有在特定的情形下做关联性分析才能得出结论。如果在预售前的更改，城乡规划主管部门不承担责任；但是在预售后随意更改给当事人造成损失的，城乡规划主管部门则应当承担责任。

第三个值得关注的问题是乡村建设规划许可证的司法审查。《城乡规划法》没有要求做出乡村建设规划许可时必须依据村庄规划，只是在第四十二条中要求不得在城乡规划确定的建设范围以外做出规划许可。也就是说，《城乡规划法》没有将村庄规划等同于法律文本，而是取得了一种近似于“软法”地位的软法规则。村庄规划不完全具备法律所需的相关要件。在乡村建设规划许可证核发时，存在较大的模糊性和弹性，行政具有较大的裁量空间。对乡村建设规划许可证的司法审查不能机械地套用城市规划中的相关审理方式，而应尊重村庄规划的特殊性，结合民间法规则创造性地进行司法活动。