司法审查的局限性：深入分析和优化

1）司法审查有限性的法理

司法审查是司法机关在事后监督行政机关依法行政的一种法律制度。它是以行政相对人提出为基础，通过对行政事实的合法性审查来确认行政行为是否依法成立。如果司法机关不深入探求行政机关所做出的行政行为的理论与过程，则它很难判断行政行为是否合法。事实上，司法审查是一种监督行政机关依法行政的制度，但不是一种全能的制度。司法审查在审理行政案件时，应当遵守尊重原则、成熟原则和判断余地。这从另一个角度来说，司法机关对行政行为的审查是有限的，而不是无限的。司法机关对行政行为审查的有效性首先来自于立法。现代社会多变复杂，行政机关应在社会经济发展中承当更多的给付责任。为了使行政机关更好地发挥作用，立法机关往往是对行政机关采用无固定内容和不确定的法律概念进行授权。

司法审查的基本原则之一是有限审查原则，这是现代社会为了实现公平与效率的制度设计。建立司法审查的有限原则，更有利于司法审查发挥监督的作用。章剑生（2008）提出了司法审查有限性的三个理论基础：①行政效率理论。现代社会的快速发展需要行政权力必须能够有效率地应对，而司法审查必然会减损行政效率。为了平衡公平与效率的关系，应当确立司法审查有限原则。②现代诉讼效益理论。司法审查在介入行政领域时应当保持有限的深度和广度，体现出较高的诉讼效益以适应现代社会的快速发展。③分权与权力制约理论。司法与行政各司其职，行政领域具有大量专业技术的特征，司法审查应当承认有限理性的存在，将审查权限制在一定范围内。

2）抽象行政行为审查的有限性

霍罗威茨分析了司法体制的结构性缺陷，提出司法的目的是解决法律纠纷，不应极力影响公共政策的制定和执行。霍罗威茨（肯尼思·F.沃伦，2005）的观点如下：①法院不能提起诉讼。这给司法审查以严格的限制。当当事人起诉到法院时，司法必须在限定的时间内做出判决，即使在缺乏全面信息的情况下。而行政人员做出决策时可以花大量的时间收集资料，直到认为可以有根有据地做出公共政策的决议。②法官必须将注意力限制在诉讼当事人纠纷中的特定法律问题上，审查的事实必须与争议有关，而不是具有广阔的视野。这种方式不大适合解决社会政策问题。③法院的判决必须根据一个一个理由做出。法院的工作方式是被动的，不能选择必须解决的问题。法院不能解决需要全面、合理的政策计划的问题。(www.xing528.com)

行政行为的可诉性是一个复杂的问题，既要从法律的角度进行分析，也要从社会发展的场景中进行判断。特别是对抽象行政行为的审查，其所针对的对象不是个体而是不确定的集体。这种针对不确定多数的决策既有政治性的一面，也有决策本身的复杂性问题。因此造成了司法审查的难题。“随着人数和复杂性的增加，被司法制度审查的政府行为占政府行为总数的比例，一定会越来越小”（尼尔·K.考默萨，2007）。这反映出抽象行政行为或者公共政策的决策是一个复杂的过程。它需要将决策置于社会的场景之下。霍罗威茨的分析表明，在抽象行政行为方面，司法并不显得与具体行政行为一样擅长。司法审查的使命不仅是解决行政纠纷，“法院的根本使命是必须增进公共利益”（肯尼思·F.沃伦，2005）。

3）司法审查有限性的内容

司法审查被动、中立与程序的特点决定了司法机关不可能对行政行为做出主动、及时和全面的审查。现代社会发展迅速，各种新的事物层出不穷，而行政手段则更加多样、专业和公开。司法的被动、高成本和低效的状况难以适应行政活动的活跃和扩张。如果司法的审查是广泛和全面的，必然导致司法的膨胀与扩展，从而会阻止社会经济的发展，也难以实现司法的目的。司法审查的有限性主要表现在三个方面：①司法审查的广度；②司法审查的深度；③司法审查的不彻底性。

司法审查的广度主要表现在受案范围和审查范围上。受案范围是指哪些行政可以被列为司法审查的对象。虽然，新的《行政诉讼法》将受案范围扩大到所有的行政行为，但是，对抽象行政行为的审查仅限于规范性文件，并不能对规章以上的法律文件进行审查。对规范性文件的审查不是直接审查，而是在对具体行政行为诉讼中提起附带性审查。司法审查的深度主要表现在用什么标准进行审查。新的《行政诉讼法》将审查的审定限定在合法性层面，除了明显不当的。由于法官的优势在于法律知识，法院主要对法律问题的解释和法律使用的解释进行审查。司法审查是一种合法性的判断过程。司法审查的不彻底性表明，司法机关不能代替行政机关做出行政决定。