城乡规划的制定包含了城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。这些规划的制定在法律上属于抽象的行政行为。《城乡规划法》提出了先规划后建设的原则，并且要求城市规划许可应当依据控制性详细规划，乡村许可应当符合乡村规划的要求。城乡规划是建设项目许可的重要行政依据。如果城乡规划在编制和审批时违法，依据违法的规划所做出的行政许可，对于行政相对方产生的影响是严重的。由于《行政诉讼法》尚未明确地将抽象的行政行为列为受案范围，行政复议在对抽象行政行为的权利救济方面具有积极的意义。
《行政复议法》第七条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：①国务院部门的规定；②县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；③乡、镇人民政府的规定。”《行政复议法》虽然没有规定将行政规范、行政规定等抽象行政行为列入直接复议的范围，但是《行政复议法》开启了除了法规、规章之外的规范性文件、行政规定等抽象行政行为行政复议的通道。
2）城乡规划的复议特征
城乡规划不属于具体的行政行为，如何进行行政复议是一个值得研究的问题。行政复议的核心是行政层级的监督，也就是上级监督下级。《行政复议法》第二十六条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”该条规定了对于抽象行政行为的复议处理必须是有权的行政机关。如果复议机关受理了不能复议处理的申请，应及时报送有权的行政机关依法处理。(www.xing528.com)
依据《城乡规划法》可知，对建设项目产生影响的法定规划的审批主体均是县级以上人民政府。作为复议主体的城乡规划主管部门是否可以处理下一级政府批复的城乡规划呢？2004年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第三款规定：县级以上的地方各级人民政府行使“改变或者撤销所属工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定”。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了地方政府的行政规范、行政规定应当由上一级人民政府受理。因此，该法从另一角度说明了上一级人民政府的城乡规划主管部门不能处理下一级地方政府所批注的相关法定规划。
3）城乡规划行政复议的探讨
《城乡规划法》的法定规划主要分为两类：①建设项目的间接依据，诸如城镇体系规划、城市总体规划。②建设项目的直接依据，诸如控制性详细规划、控制性详细规划以外的专项规划、村庄规划。对于城市总体规划，除了106个重要城市需要由国务院审批，其他所有县、城市的城市总体规划均由省或者是自治区人民政府审批。全国与省域城镇体系规划由国务院审批，一般城市的城镇体系规划则包含在城市总体规划中。从上可知，城镇体系规划和城市总体规划均由国务院或者是省、自治区人民政府审批。从法律的层级上来看，城镇体系规划和城市总体规划相当于法规或者规章的效力。因此，从行政复议范围的角度来看，城镇体系规划和城市总体规划不应作为行政复议的受案范围。
控制性详细规划、控制性详细规划外的专项规划、村庄规划是建设项目的直接审批依据，且是由地方人民政府依法制定的行政规范或者是行政规定，可以作为行政复议的受案范围。值得注意的是在行政复议机关受理了对控制性详细规划等规划的附带审查后，无论是地方人民政府还是上一级城乡规划主管部门都是无权处理的机关。对于地方人民政府而言，控制性详细规划是自己审批，自己不能做自己的“法官”。对于上一级人民政府的城乡规划主管部门而言，其无权处理下一级人民政府依法制定的控制性详细规划。因此，对于行政复议对控制性详细规划等规划的附带审查，受理机关应报上级人民政府进行审查。《城乡规划法》第五十八条规定：“对依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改城乡规划的，由上级人民政府责令改正，通报批评。”
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