建设项目行政复议的优化方案

1）建设项目行政复议的范围

建设项目的复议范围是指公民、法人和其他组织对建设项目行政许可行为引发的争议事项有权申请复议的范围。建设项目引发争议的事项主要是建设项目的行政许可和建设项目的行政处罚。建设项目的行政许可分为三种类型：①城市类建设项目的行政许可。这种类型包括了“一书两证”的核发、规划核实确认书的核发、建筑物功能改变的审批、保护类建筑的方案审批、保护类建筑的拆除审批，等等。②临时类建设项目的行政许可。这类许可主要由地方立法明确，包括了临时建设用地规划许可和临时建筑工程规划许可。③乡村类建设项目的行政许可。这类事项主要是乡村建设规划许可的核发。

建设项目的行政处罚仍然是三种主要类型：①城市类建设项目的行政处罚。这种类型的行政处罚包含了违法建筑的整改、违法建筑的拆除、违法建筑的没收、违法建筑的罚款，等等。②临时类建设项目的行政处罚。这种类型的行政处罚包含了对临时违法建筑的整改、违法建筑的拆除，等等。③乡村类建设项目的行政处罚。这种类型的行政处罚虽然也包含了违法建筑的整改、违法建筑的拆除、违法建筑的没收、违法建筑的罚款等，但是由于乡村建设规划许可过程中存在不正规的情形，如无正式的审批图纸，这就造成了在界定时的困难。

2）建设项目行政复议的管辖

虽然行政复议是行政部门的内部事务，但存在复议权限的管辖问题。“行政复议的管辖，就是指行政复议案件应由哪一个特定的复议机关受理、审查并做出复议决定的权限划分问题”（胡建淼，2012）。《行政复议法》第十二条规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”行政复议虽然为行政机关的内部事务，但是在制度设计时，采用的是权力制约的方式，由上一级的行政机关对下一级的行政机关所做出的具体行政行为进行复议。

在《城乡规划法》所确立的许可制度中，建设项目许可的主体是县以上人民政府的城乡规划主管部门，而市辖区一般没有独立的城乡规划主管部门。为此，一般而言，建设项目行政复议的机关有两个：①本级人民政府。对所属的城乡规划主管部门所做出的具体行政行为行使复议权。②上一级城乡规划行政主管部门。对下一级城乡规划主管部门所做出的具体行政行为行使复议权。虽然，城乡规划主管部门在设区市的各区派驻规划分局，并行使城乡规划具体行政行为的审批权。但是，由于做出具体行政行为的主体不是各区派驻分局，而是市城乡规划主管部门，因此，市城乡规划主管部门不能对区规划分局所做出的具体行政行为行使复议权。

目前，对建设项目的行政处罚分为三种情形：①尚未实施综合执法的地区，城乡规划主管部门作为行政处罚主体。②已经实施了综合执法的地区，城市综合执法部门作为处罚主体。③乡村建设的行政处罚。《城乡规划法》第六十五条将乡村违法建设的行政处罚权授予了乡、镇人民政府。因此，建设项目行政处罚管辖的确定比较复杂。笔者认为，行政复议管辖应当符合职权法定的原则，没有行政处罚权的机关部门不能作为行政处罚的复议机关。例如，某设区市依法设立了城乡规划主管部门和行政处罚主管部门，无论是该地区下属的县或者是县级市的城乡规划主管部门，还是城市综合执法部门做出的行政处罚的行政复议管辖均是设区市的行政处罚主管部门。

3）建设项目行政复议的参加人

行政复议的参加人主要为行政复议的申请人和被申请人，在某些情形下还包括了第三人。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人和其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。”《行政复议法》没有具体规定申请人的申请资格，只要与被申请人的具体行政行为存在具体法律上利害关系的公民、法人和其他组织都可以成为行政复议申请人。建设项目的行政复议申请人主要为两类：①行政对象人，这是具体行政行为的直接承受对象，如被许可人、被处罚人。②行政相关人，这是行政对象人的利益关联人以及规划许可的相邻关系人。(www.xing528.com)

行政复议被申请人是由申请人指控其所做的具体行政行为侵害了申请人合法权益，而被复议机关通知参与复议的行政机关。被申请人必须具有两个基本条件：①法律授权的行政机关；②做出与申请人申请利益相关的具体行政行为的行政机关。对于建设项目的行政复议，被复议人一般是做出具体行政行为的行政机关。对于设区市的规划许可，虽然做出规划许可的主体是分局，但是行政复议中的被复议人仍然是市城乡规划主管部门。对于已经实施了综合执法的城市的行政处罚复议，由于设区市的市、区均设有综合执法部门，因此，被复议人的确定则需要根据地方立法中所明确的职责来确定。

行政复议一般由复议机关组织，申请人和被申请人参加。但是，在某些场合可以由第三人参加。行政复议中的第三人是指，“除申请人和被申请人之外，因为同未被申请的具体行政行为有利害关系，自己申请或经由行政复议机关通知参加行政复议的公民、法人和其他组织”（朱新力等，2012）。行政复议中的第三人既可以与申请人相关，也可以与被申请人相关。例如，在拆除违法建筑的行政复议过程中，承租户可以作为与申请人相关的第三人参与复议。同时，城乡规划主管部门也可以因提供相关规划资料而导致综合执法部门做出行政处罚而成为行政复议的第三人。

4）建设项目行政复议的程序

行政复议的程序是从复议申请的开始到完成复议的步骤、形式和时序。行政复议的程序包括：“行政复议的申请、受理、审理，做出行政复议决定，以及行政复议决定的执行”（胡建淼，2012）。行政复议的申请应在法定期限内以书面或口头的方式提出。提出口头申请的应由申请人核对申请事项并签字。复议机关再对申请人的适格以及申请的完整性进行形式审查，并在规定时间内做出受理决定。在行政复议受理后，依据案情的难易程度，按不同的程序进行审理。行政主体在复议审理后，在法定期限内做出行政复议决定，并监督复议决定的执行。

行政复议是一种快速解决行政争议的机制，程序的设置必须同时考虑效率与公平。分类复议是一种兼顾效率与公平的方式。2009年住房和城乡建设部《关于加强住房城乡建设行政复议工作的若干意见》第三条提出了依据行政争议的繁简程度，可以采用三类程序：①简易程序。对于事实清楚、案情简单的案件，可以采用以书面审理为主的简易程序。②一般程序。对于事实不清、争议较大的案件，要认真核实情况，可以采用实地调查核实证据，充分听取专家和有关各方的意见。③复杂程序。对于案情复杂、社会关注的重要案件，还要采用当面审理、公开听证等方式。

5）建设项目行政复议的决定与送达

行政复议机关在审查完成后，一般可以做出如下五种决定：①维持决定。对于具体行政行为做出事实清楚、适用依据正确、程序合法、内容适当的，可以做出维持决定。②履职决定。对于行政机关不履行法定职责或行政不作为的，可做出履职决定。③撤销、变更或确认违法决定。对于事实不清、证据不足、适用依据错误、违反法定程序、超越或滥用职权、明显不当的，可以根据不同情形采用撤销、变更或确认违法的决定。④重做决定。对于做出撤销或确认违法的决定的，复议机关可以要求被复议机关在一定时期内重新做出行政行为的决定。⑤赔偿决定。当申请人提出赔偿申请，并且复议机关做出撤销原行政行为的决定而导致申请人财产损失的，同时可以做出赔偿决定。

行政复议应当提交行政复议机关的负责人或者是集体讨论通过后，才能形成复议决定。复议决定应制作行政复议决定书，并加盖复议机关公章。行政复议书一经送达，就产生法律效力。行政复议决定生效后，当事人双方应当自觉遵守。虽然，行政复议是解决行政争议的重要机制，但是行政复议仍属于行政行为。行政行为都存在侵害行政相对人利益的可能，根据《行政诉讼法》第四十五条规定可知，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书十五日内向人民法院提起诉讼”。