中国城乡规划督察制度的优化与完善

1）城乡规划督察的特征

中国城乡规划督察属于行政检查，这是一种新型的权力制约权力的重要方式。它的主要特征为：①行政性督察。城乡规划督察均为政府批准建立，并由城乡规划主管部门派出规划督察员，从事行政检查活动的制度。②专业性督察。督察员的选拔比较严格，均为从事城乡规划工作多年的专业性人士，其检查活动具有专业性。③事前、事中督察。与行政复议和行政诉讼不同，城乡规划督察重点关注事前和事中行政行为的合法性问题。城乡规划督察由于具有专业性，并且是事前、事中督察，因此可以减少行政复议和行政诉讼的数量，在前期减少社会纠纷，对促进社会和谐具有重要意义。

城乡规划督察对案件的处理采用了两种方式：①督察建议书。这是一种柔性的督察形式，并不具有法律效力，而是对被督察的政府和城乡规划主管部门的一种规劝性的建议。督察建议书不必由城乡规划行政主管部门同意，而是由规划督察员直接签发。②督察意见书。这是一种职权性的督察意见。督察意见书是由规划督察员上报，并经派出单位的城乡规划主管部门同意签发。从法律的角度来看，这是城乡规划主管部门的行政职权行为，是否具有法律效力还需看督察的内容以及督察主体的职权。目前无论是督察建议书，还是督察意见书均要求被督察的对象进行自我纠正。

2）城乡规划督察制度的主体与范围

《城乡规划法》第五十一条提出，“县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查”。《城乡规划法》授权城乡规划主管部门对城乡规划进行监督检查。该法明确了城乡规划管理部门可以作为督察主体，同时明确了督察的范围是城乡规划的编制、审批、实施、修改。住房和城乡建设部推出的城乡规划督察制度是《城乡规划法》第五十一条的具体化，同时进一步将城乡规划督察定义为上级城乡规划主管部门对下级城乡规划主管部门的监督检查。

城乡规划督察的范围主要分为三类：①城乡规划的制定与修改。城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划以及历史文化名城保护规划、风景名胜区保护规划等专项规划的编制、审批、修改是否符合法定权限、程序和城乡规划强制性标准。②城乡规划的实施与监督检查。城市规划许可管理、乡村建设规划许可管理、城乡规划监督检查是否符合法定权限、程序和规划要求。③城乡规划的技术文件和管理办法。被督察城市政府和城乡规划主管部门发布的涉及城乡规划编制、审批、实施、修改的技术文件和管理办法是否符合《城乡规划法》等法律法规的规定。

3）城乡规划督察的程序(www.xing528.com)

由于督察建议书属于规劝性的，不具有法律效力，因此督察建议书可以被视作行政机关的内部程序。督察建议书的督察程序为：①查找问题。城乡规划督察员通过列席会议、查阅资料、相关的举报等方式查找问题。②查明问题。规划督察员通过约见相关人员、现场探勘、查阅档案等方式查明问题。③要求整改。可以约谈政府和城乡规划部门领导、发出督察建议书，要求被督察城市政府和相关部门进行整改。④整改反馈。被督察对象在规定的时间内将整改意见或整改结果反馈给督察员。

对于督察意见的程序则应该看督察意见书的属性。城乡规划分为两类：抽象的行政行为和具体的行政行为。抽象行政行为一般为人民政府的职权，而不是城乡规划主管部门的职权。对于这类行政行为，城乡规划主管部门发出的督察意见书仍然是规劝性的，不具有法律效力。但是对于具体的行政行为，督察意见书则具有法律效力。为此，具有法律效力的督察意见的程序为：①调查取证；②被督察方陈述意见；③必要时进行专家论证并公示；④做出监督检查决定；⑤公布行政决定。当然城乡规划督察员已经完成的程序可以不重复。

4）城乡规划督察制度的完善

城乡规划督察制度是城乡规划领域权力制约权力的一种新的制度。它对城乡规划领域依法行政、促进城乡规划在社会经济发展中更好地发挥作用具有积极的意义。在全面依法治国的背景下，城乡规划督察制度还有进一步完善的空间。由于城乡规划督察是事前、事中督察，也就是所督查的案件仍在形成过程中，并没有产生最后的法律效果，可以采用规劝的方式要求被督察对象进行整改。但是，对于被督察对象没有整改，造成了违法事实的案件，城乡规定督察没有相应的制度和规则。因此，城乡规划立法应在这一方面进一步完善。

由于城乡规划主管部门不能直接改变和撤销城乡规划中的抽象行政行为，城乡规划督察意见书可以针对不同的内容进一步报请上级人民政府，或者转交被督察城市的人民代表大会处理。根据2004年修订的 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条、第五十九条的规定可知，上级人民政府或者是同级人民代表大会都可以改变或者撤销下级人民政府不适当的决定、命令。《立法法》第九十六条规定：地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。对于具体的行政行为，城乡规划督察可以结合行政复议进行处理。对于违反《城乡规划法》做出的行政许可，根据《城乡规划法》第五十七条的规定可知，派出规划督察员的城乡规划主管部门有权责令其撤销或直接撤销该行政许可。