乡村规划中的法律秩序优化

1）乡村规划中的问题

在城市化的背景下，乡村地区的发展模式、人口结构、思想观念发生了变化，并出现了一些需要法律规范的问题，主要为：①节约耕地的问题。虽然，乡村土地为集体所有，并承包给农村个体，但是，承包地的性质没有改变，仍为农用地，而不是建设用地。这就需要用法治的方式来规范土地的使用。②乡村建设环境的改善问题。随着乡村的发展，道路、基础设施、公共设施布局混乱，需要用乡村规划来规范布局。③农民建房的规划管理问题。乡村的发展，加快了农民建房的速度，但是，农民建房时仍然存在住房的结构安全、消防安全、美观等问题。

虽然《城乡规划法》已经颁布多年，城乡统筹作为城乡规划的重要原则已经实施了多年，但是，城市与乡村仍处于二元的状态。其主要问题包括：①功能的协同问题。这主要是城市与乡村在产业、基础设施、公共服务等方面仍没有完全协同。②生产要素的流动问题。市场经济需要生产要素的自由流动，而作为财产的农村宅基地仍不能自由流转。这也是阻碍城乡功能协同的重要原因。③城市化对乡村发展的影响问题。城市化由于空间距离问题，对乡村发展的影响是不同的，同时对形成空间秩序的规则也会产生不同的影响。

2）《城乡规划法》等国家法

《城乡规划法》是城乡规划的主干法，乡村规划的制定与实施管理应当依据《城乡规划法》。《城乡规划法》所设定的乡村规划管理制度是以乡村规划为导向的乡村建设规划许可制度。这里包含了三个方面的内容：①乡村是与城市相区别的分区管制方式。对城市的管制采用城市规划区，而对乡村的管制则采用乡村规划区。②在乡村规划区采用简单的乡村建设规划许可制度。对比城市规划区范围核发的“一书两证”，乡村规划区仅核发乡村建设规划许可证。③乡村建设规划许可仍是一个具有自由裁量权的许可制度。《城乡规划法》第三条规定：“乡、村庄建设应当符合规划要求”，并没有要求乡村建设规划许可必须依据乡村规划。(www.xing528.com)

乡村规划中大部分区域为村庄地区，《城乡规划法》设定的乡村规划管理制度符合村庄自治的特点。2010年10月修订的《村民委员会组织法》第一条明确规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法。”自治不等于自由，村庄的自治应当依据相关的规范。2010年10月修订的《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。”法律授权村庄可以制定自治章程或者是村规民约作为乡村公共事务的管理规范。

3）村规民约

对于《城乡规划法》所设置的乡村规划制度，并不仅仅是对地方城乡规划主管部门的授权，而是更多地考虑到村庄是一个自治组织。这也为作为民间法的村规民约提供了发挥作用的空间。乡村中的熟人社会与城市中的陌生人社会不同，村规民约比正式的国家法律更能发挥作用。村规民约是乡村中的法律秩序和伦理规范。村规民约一直是维系中国农村社会秩序、解决农村社会纠纷的制度。“乡规民约具有形式上的严谨性、范围上的公开性和制定上的自觉性等特征”（谢晖，2011）。村规民约尊重传统文化与公序良俗，是一种纠纷化解的机制和乡村秩序建立的基础。

根据谢晖（2011）的研究可知，村规民约是一种行动上的法，主要来自三个方面：①乡村的习惯法；②家族法；③官方对乡村管理的非正规经验。在传统社会，村规民约是一种民间法。而在现代，社会村规民约的来源更加广泛。现代社会的村规民约是在国家法律的指引下，民间法与官方经验的结合体。村规民约是基于传统习俗，依据法律法规制定的一种调整村民行为、自我约束的“法”规范。对于乡村规划管理，不能仅仅依据《城乡规划法》，而应当遵循乡土社会的治理逻辑，充分发挥村规民约的规范作用。村规民约应当在《城乡规划法》等国家法律的指引下，成为乡村治理中的“制定法”。