对违法建筑的行政强制措施

1）行政强制与强制拆除

行政强制是为了实现行政目的、维护社会秩序，对违法行为当事人的人身、财产和行为采用的强制性方法。2011年《行政强制法》的颁布标志着国家立法授予行政机关行政强制的权力。“行政强制是指行政机关在行政管理过程中，为了制止违法行为、防止证据的毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为；或者行政机关对不履行行政决定的公民、法人或其他组织，依法强制其履行义务的行为”（胡建淼，2012）。行政强制是采用强制手段和方法，防止违法危害的产生或扩大，或者是促使行政相对方履行法定义务，而不是制裁违法行为的行政处罚。

依据《行政强制法》可知，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。《行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”由此可看出，行政强制措施的特征包括：①预防性。强制措施的目的是预防违法行为危害的发生与扩大。②快速性。要避免危害的发生与扩大，只能采用快速产生效果的手段。③暂时性。该手段对人身自由的限制、对财产的控制只是暂时的。④强制性。既然是强制措施，就是不征得当事人的同意。

《行政强制法》第二条规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”根据胡建淼（2012）的研究可知，行政强制执行具有如下四个特点：①行政相对人负有法定义务而拒不履行；②行政强制执行的目的是促使相对方履行法定义务；③行政强制执行的主体是行政机关或者是法院；④行政强制执行的对象具有广泛性和法定性。虽然，行政强制执行的主体可以是行政机关，但是，“行政强制执行的制度是申请人民法院强制执行为原则，行政机关自行强制执行为例外”（胡建淼，2012）。

《行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《行政强制法》提出了强制拆除的概念程序，但是没有明确强制拆除的法律定位。行政强制是采用强制手段和方法，防止违法危害的产生或扩大，或者是促使行政相对方履行法定义务，而不是制裁违法行为的行政处罚。为此，违法建筑的强制拆除，充当了两种职能：①行政强制措施。其目的是防止违法行为产生的影响扩大。②行政强制执行。其目的是促使违法当事人履行行政处罚中的法定义务。

2）作为行政强制措施的强制拆除

违法建筑的产生破坏了城乡规划的实施，侵占了城乡空间，严重影响了城乡建设的秩序。由于建设工程成本较大，违法建筑成为城乡建设中最难处理的矛盾之一。违法建筑的危害主要表现在：①藐视法律的存在。任何建筑的建设都必须依法许可，未经许可就进行建设的行为，是挑战法律的尊严。②破坏社会公平。违法建筑在权利的获得上采用了违法的手段，并由此获得不正当的利益。③存在安全隐患。未经许可的建筑表明了该建筑未经卫生、消防、建设等相关部门的审查，在公共卫生、消防安全、结构安全上存在隐患。④影响相邻人的利益。由于建筑的使用是有外在影响的，一些建设活动还影响到相邻人的利益。(www.xing528.com)

如何尽快依法拆除违法建筑、消除违法建筑产生的影响是社会广泛关注的问题。违法建筑的产生，是违法建设行为的结果。违法建筑一旦建成，不仅处理的社会成本很高，而且社会影响很坏。违法的建设行为是一个连续的行为，阻断了建设行为可以消灭后续的违法结果。由于违法建设的行为具有社会危害性，因此，最有效率的手段是采用行政强制措施。依据《行政强制法》第九条的规定可知，城乡规划主管部门或者法律授权的行政机关采用“查封场所、设施或者财物”的行政强制措施。《城乡规划法》第六十三条规定：城乡规划主管部门在做出停止建设的决定以后，当事人不停止建设的，县以上地方人民政府可以责成有关部门采用查封施工现场、强制拆除等措施。由于行政强制措施是为了制止违法行为、防止证据毁损、避免危害发生、控制危险扩大的暂时性措施，《城乡规划法》第六十三条对强制拆除是否属于行政强制措施的规定不是十分明确。

2013年浙江省人民代表大会批准实施的《浙江省违法建筑处置规定》第九条规定：“城乡规划主管部门发现城镇违法建筑正在建设中的，应当责令当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，设区的市、县（市、区）人民政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施。”这里的立法对行政授权的条件是一致的，但是对于拆除的部分是有区别的。《城乡规划法》所针对的是违法建筑，而《浙江省违法建筑处置规定》则针对在责令停止建设后的新的违建部分。《浙江省违法建筑处置规定》的启示是，如果将违法建筑分为既有的违法建筑和在责令停止建设后的违法建筑两个部分，对于既有的违法建筑采用行政处罚的方式，在违法当事人不履行拆除职责后采用行政强制执行的方式；而对于在做出责令停止建设的行政决定后新的违法建筑可以采用行政强制措施，查封现场、强制拆除新的违建部分。这是在责令停止建设以后针对新的违法建设所采用的行政强制措施，即“即查即拆”。

3）作为行政强制执行的强制拆除

行政强制执行不是行政处罚，它只是强制促使行政相对方履行行政决定中所赋予其的法定义务。为此，强制拆除违法建筑的前提是必须存在一个对违法当事人违法行为的行政处罚。《城乡规划法》对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为，采用限期改正、限期拆除的处置方式。而由行政主体做出的限期改正、限期拆除的决定将导致违法当事人的财产损失，这实质上就是一种行政处罚。因此，作为行政强制执行的强制拆除是在行政主体做出限期拆除的行政处罚后，违法当事人逾期不拆除的，行政主体对行政处罚决定履行的强制执行。

通过上述分析就容易理解强制拆除的程序逻辑：①责令停止建设。这是行政主体要求违法当事人停止建设行为的行政命令。这里仅是停止了建设行为，并没有处置任何财产。②限期改正、限期拆除。这是行政主体对违法当事人做出的行政处罚。限期改正和限期拆除均涉及违法当事人的财产损失。③强制拆除。这是在违法当事人逾期未履行限期改正和限期拆除的法定义务后，行政主体依法采取的行政强制执行的行为。因此，违法建筑的拆除程序包括了行政处罚程序和行政强制执行程序。

依据《城乡规划法》第六十三条的规定可知，违法建筑的拆除分两种方式：①通过限期整改的方式部分拆除；②通过限期拆除的方式全部拆除。一旦确定采用强制拆除的方式，就应当首先核查是否已经做出了行政处罚，也就是违法当事人是否具有必须履行的拆除的法定义务。如果违法当事人逾期尚未履行应当拆除违法建筑的法定义务，行政主体必须遵守下列程序：①催告。催告应以书面的形式告知拆除的内容及履行的期限。②陈述和申辩。违法当事人收到催告书以后，有权进行陈述、申辩并提供相关证据，行政主体对此应记录并进行认真的核查。③做出强制拆除决定。经催告，违法当事人仍未履行法定义务，行政主体做出强制拆除的决定，并以书面的形式送达。④强制拆除违法建筑。对于强制拆除决定送达后，在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼的，行政主体可以依法强制拆除违法建筑。