如何判断违法建筑的影响

1）对城乡规划的影响程度

建设工程的建设具有投入成本高和产生外在影响的特征。若城乡规划中的违法建设一概采用拆除的方式，既造成社会成本的损失，也不会增进整体的公共利益。《城乡规划法》第六十四条对违法建筑处罚的一个重要标准是消除对规划实施的影响，能消除的采用限期整改的方式；不能消除规划实施影响的，则是采用限期拆除或者是没收的方式。因此，对违法建筑处置中的一个重要议题是对规划实施影响的判断。违法建筑对城乡规划实施的影响来自三个方面：①对城乡规划的影响程度；②对相邻关系的影响程度；③对潜在业主的影响程度。

建设项目本体对城乡规划的影响程度主要从对城市结构、公共设施布局、市政基础设施布局等方面的影响来判断，主要分为如下几类：①违法建筑超越了建筑控制红线、用地红线，侵占了道路红线；②违法建筑侵占了城市绿线内所规划的城市各类绿地；③违法建筑侵占了城市蓝线内所规划设定的水体保护和控制地域；④违法建筑超越了城市紫线，甚至影响与破坏了历史文化街区和历史建筑；⑤违法建筑超越了城市黄线，侵占了对城市发展有重要影响的城市基础设施的规划用地；⑥违法建筑直接占用了被规划为教育、卫生等公共服务设施的用地；⑦违法建筑影响了作为公共目的的美观，对城市景观造成负面影响。

建设项目的一种重要特征是外在影响，从而产生了对相邻关系的影响。对相邻关系的影响主要从如下三个方面来判断：①日照影响。日照影响主要是依据日照间距和日照影响分析报告来判断违法建筑对周边有日照要求的建筑是否符合国家和地方的日照控制要求。②邻避效应。邻避效应是依据环境影响评价来分析违法建筑的使用是否符合国家和地方的环保要求。③安全影响。安全影响主要是根据违法建筑与周边建筑的间距是否符合消防规范来判断。违法建筑对潜在业主的影响主要是指被许可人在建设工程预售以后不按照建设工程规划许可证的要求进行建设而产生的违法情形，其影响也是从日照影响、邻避效应和消防安全等三个方面来判断。

2）不能拆除的情形

《城乡规划法》对违法建筑的处置并不是只有拆除这一种方式，并在第六十四条中提出“不能拆除的”概念。《城乡规划法》没有进一步规定不予拆除的条件，这为“不能拆除的”违法建筑的判断留下了巨大的自由裁量空间。为此，住房和城乡建设部在《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第九条中对“不能拆除的”进行了细化：“不能拆除的情形，是指拆除违法建设可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人合法权益或者对公共利益造成重大损害的情形”。但是，该指导意见提出的违法建筑可以不予拆除的情形仍不全面。(www.xing528.com)

“不能拆除的”违法建筑的判断是法律为行政留下的自由裁量空间。城乡规划的目的是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡社会经济的全面科学协调可持续发展。为此，“不能拆除的”判断需要考虑如下三个条件：①不严重影响城市规划。违法建筑没有侵占或者是对城市红线、绿线、蓝线、紫线、黄线的实施不造成较大影响，也不占用城市发展所必须预留的公共服务设施。②可以消除对相邻关系的影响。违法建筑保留的第二个前提是可以采用整改或者赔偿的方式来消除对相邻关系的影响。③拆除后影响重大公共利益。也就是违法建筑拆除后对公共利益造成的重大损失。

在《城乡规划法》第六十四条中，“不能拆除的”所隐含的前置条件是无法采取改正措施来消除对城乡规划的影响，只是拆除后可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人的合法权益或者对公共利益造成重大损害。笔者认为，这是一种不全面的列举方式。“不能拆除的”还应满足：①不严重影响城市规划；②可以消除对相邻关系的影响。实际上，任何违法建筑在技术上均可以拆除。如果对城市规划实施的影响造成重大损坏，即使可能影响相邻建筑安全、损害无过错利害关系人的合法权益或者对公共利益造成重大损害，也只能暂时不能部分或者全部拆除，但是在实施城市规划时就必须拆除。

3）特殊类型的违法建筑

对于特殊类违法建筑的拆除，除了依据利益衡量，还应考虑相关情形。住宅是维持个体生存和基本尊严的条件。对于仅能维系个体基本生存条件的住宅类违法建筑，应考虑体现人文关怀帮扶措施。《浙江省违法建筑处置规定》第二十条规定：“具有城镇廉租住房、经济适用住房申请资格的违法建筑当事人，其违法建筑拆除后无房居住或者住房面积低于本地住房困难标准的，应当将其纳入城镇廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等保障范围予以保障；在未获保障或者未落实过渡措施前，对其违法建筑暂缓拆除。”

《城乡规划法》第四十四条规定：“临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。”由于临时建设的临时用地的规划管理办法则由《城乡规划法》授权地方立法做出规定。各地对临时建筑的定义各不相同，很难提出一个临时建筑拆除的原则和标准。由于临时建筑的审批原则是不影响近期的建设规划和控制性详细规划，因此只要临时建设不影响公共安全、公共健康和城市景观，临时建筑对城市规划的实施就是没有影响的。如果符合这一标准，笔者认为临时建筑可以拆除，也可以再延期。但是，对商业性用途的临时建筑进行延期时应交相应时间的土地年收益金。