城乡规划中的违法建筑行为的行政处罚

1）行政处罚的概念

行政处罚是“指依法具有行政处罚权的行政主体，根据法律、法规或者规章的规定，并按照法定程序对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织所实施的一种法律制裁”（胡建淼，2012）。这是行政主体管理国家事务、维护社会秩序的一项重要权力。它的施行方是有权的行政主体，而它的被处理方是违反法律或规章的公民或其他组织。作为一项被处罚的事项，一般要求四个要件：①公民、法人或者其他组织已经实施了违法行为，并形成了客观事实；②违法行为与事实属于《城乡规划法》所规定的情形；③实施违法行为和事实的主体是具有责任能力的行政相对人；④《城乡规划法》以及相关法律法规规定应该受到行政处罚的行为和事实。

《城乡规划法》规定：城乡规划管理部门在城乡规划的编制、审批、实施、修改过程中进行监督检查，发现公民、法人和其他组织违反《城乡规划法》的行为与事实进行行政处罚。在《城乡规划法》中两种类型行为与事实是需要被处罚的：①城乡规划中的违法行为；②城乡规划中的违法建筑。这两类行政处罚的行为与事实主要涉及三类主体：①一般的公民、法人或其他组织；②被许可的行政相对方；③规划编制和设计单位。《城乡规划法》对违法行为和事实的处罚方式做了明确的规定，可以根据不同的行为与情形采用降低规划编制资质、吊销规划编制资质证书、责令停业整顿、罚款、没收违法所得、没收违法建筑、撤销许可、限期改正、限期拆除等处罚方式。

2）城乡规划中的违法行为

只有非行政行为才是城乡规划行政处罚的对象。在城乡规划中，违法行为与违法建筑是相互关联的两个不同概念。违法建筑是指公民、法人和其他组织建设了违反《城乡规划法》的建筑与构筑物，所指的是事实，是实体。违法建筑是违法建设行为所导致的。2012年住房和城乡建设部发布的《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条明确提出，违法建设行为“是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为”。而城乡规划中的违法行为范围广泛，包括在城乡规划的制定、修改、实施、监督过程中的所有违反《城乡规划法》的行为。城乡规划中的违法行为不一定导致违法建筑的产生。

在《城乡规划法》中主要涉及三类主体的违法行为：①一般的公民、法人或其他组织，未取得任何许可首先就进行违法建设的行为。②被许可的行政相对方，未取得建设工程规划许可证或者是未按建设工程规划许可证的规定进行建设的行为。③规划编制和设计单位，在城乡规划编制中违反了《城乡规划法》的行为。对于城乡规划中不涉及违法建设的违法行为的处罚相对简单。例如，《城乡规划法》中第六十二条、第六十三条对城乡规划编制单位违法编制城乡规划的行为进行处罚，第六十七条对被许可人六个月内未报送竣工验收资料的行为进行处罚。但是，对违法行为并形成违法建筑的处罚则比较复杂。(www.xing528.com)

在城乡规划中，违法建设行为与违法建筑是相互关联的。例如，未取得建设用地规划许可证这一违法行为状态一直延续到违法建筑。这是一种继续性违法行为。继续性违法行为“系指行政相对人实施单一违法行为后，在时间上其违法行为处于一种延续状态”（章剑生，2008）。其构成要件为：①行政相对人实施了一个行政违法行为；②行政行为的违法状态具有延续性；③行政违法行为与所产生的违法状态在时空上具有较为紧密的关联性（章剑生，2008）。在违法建筑的建设过程中往往是多个违法行为与违法建筑的叠加，但到了违法建筑则不能延续。继续性违法行为“应当视为一个体违法行为予以处罚”（章剑生，2008）。为此，城乡规划中行政处罚的重点是针对违法建筑的。

3）城乡规划中的违法建筑

《城乡规划法》第六十四条对违法建设的处罚条款，实际上就是判断是否是城市类违法建筑的法律依据。违法建筑并不仅限于未取得建设工程规划许可证或者是未按建设工程规划许可证的规定进行建设的两种情形。由于建设工程规划许可是针对城市中的违法建筑，而对于乡村中的违法建筑则应依据乡村建设规划许可证来判断。浙江省人民代表大会通过的《浙江省违法建筑处置规定》第三条规定：“本规定所称违法建筑，是指未依法取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的建筑物和构筑物，以及超过规划许可期限未拆除的临时建筑物和构筑物，包括城市、镇规划区内的违法建筑（简称城镇违法建筑）和乡、村庄规划区内的违法建筑（简称乡村违法建筑）。”这是一个相对完整的违法建筑的定义。

在《城乡规划法》中，建筑分为三种类型进行许可：①城市类建筑；②临时类建筑；③乡村类建筑。为此，违法建筑也可分为三类：①城镇类违法建筑，主要依据是否取得建设工程规划许可证或者是否按照建设工程规划许可证的规定进行建设来确定。②临时类违法建筑，主要依据是否取得临时建筑工程规划许可证或者是临时建筑的使用是否超过了规划许可中所明确的期限来确定。③乡村类违法建筑，主要依据是否取得乡村建设规划许可证或者是否按照乡村建设规划许可证的规定进行建设来确定。