规划核实法律性质与程序的优化方法

1）规划核实的内容

规划核实是城乡规划管理部门对被许可的建设工程是否符合城乡规划的监督检查行政行为。通过监督检查来核实被许可人是否依法行使权利，是否已经履行了规划条件中所明确的义务。城乡规划监督检查是城市规划实施的制度保障。由于建设工程具有成本高、社会影响大的特点，一旦形成了违法情形就难以更改，或者就造成了社会利益的损失。因此，这就需要城乡规划部门对被许可的建设工程在不同的阶段加强监督检查，预防违法违规的情形产生，以减少社会利益的损失。

作为一项监督检查，规划核实分三个环节：①灰线验线。灰线验线是城乡规划管理部门依据被许可人的申请，检查复核被许可建设工程定位的线型与坐标是否符合建设工程规划许可的内容的行政行为。②±0.00检测。±0.00检测是城乡规划管理部门依据被许可人的申请，检查复核被许可建设工程施工至±0.00位置时是否符合建设工程规划许可的内容的行政行为。③竣工验收前的规划核实。竣工验收前的规划核实是城乡规划管理部门依据被许可人的申请，在竣工验收前检查复核被许可建设工程是否符合规划条件与建设工程规划许可的内容的行政行为。

建设工程的规划核实只是整个建设工程的一个过程，在灰线验线和±0.00检测后，建设工程可以开工或继续建设，在建设工程竣工验收前的规划核实后可以组织验收，并申办房屋建筑的土地证与房产证。灰线验线和±0.00检测的检查内容都比较简单，而建设工程竣工验收前的规划核实就比较复杂。建设工程竣工验收前的规划核实内容主要包括：①建筑工程的形态与占用空间情况，包括建筑物的四至定位、容积率、建筑密度、建筑高度、建筑立面造型等。②建筑工程的本体情况，包括建筑功能、建筑面积、建筑层数、建筑层高、室内外地坪标高等。③在建筑工程规划许可中对市政设施与公共设施的建设情况。④规划许可中确定应当拆除的建筑物的情况。

2）规划核实的法律性质

规划核实是城乡规划管理部门对被许可的建设工程是否符合城乡规划的监督检查的行政行为。在规划核实过程中，城乡规划管理部门在对现场踏勘和审阅被许可人提交的申报文件的基础上，对被许可的建设工程是否符合城乡规划法律规范、是否符合规划条件进行验核与确认。对于符合城乡规划法律规范和规划条件的建设工程核发建设工程规划核实确认。对于不符合城乡规划法律规范和规划条件的建设工程给予处罚，甚至是责令建筑工程进行整改。为此，规划核实由三种行政行为组成：①行政检查；②行政处罚；③行政确认。(www.xing528.com)

规划核实是一种依职权的行政行为，首先是一种行政检查。行政检查是指行政主体依据法定职权对行政相对方在遵守法律、法规，执行行政许可的情况下所进行的检查、监督的行政行为。通过行政检查，及早发现在实施城乡规划过程中的违法、违规行为，及时纠正在检查中所发现的问题。在规划核实过程中，往往发现一些被许可的建设工程存在改变审批功能、增加建筑面积、增加建筑高度等违法行为。为此，城乡规划管理部门在规划核实时，一并进行行政处罚。因此，在规划核实中还存在行政处罚。在城乡规划中，行政处罚是城乡规划管理部门或是法律授权的行政主体，按照法定程序对违反城乡规划法律、法规或规章规定的公民、法人或者其他组织所实施的法律制裁。

规划核实不在于检查与处罚，而在于认可建设工程的事实。规划核实的实质是行政确认，确认建设工程的建设是否符合城乡规划法律、法规和规划许可的内容。“行政确认，是指行政主体证明和确定特定既存事实和法律关系的具体行政行为”（胡建淼，2012）。行政确认是针对特定的事实或者法律关系的是否存在进行判断，并不对特定的事实进行处分。规划核实就是对既存的建筑工程的法律关系进行判断，并以确认书的方式进行证明。浙江省和重庆市在地方性法规中明确了规划核实确认书的法律地位。建设工程竣工验收前的规划核实确认书是土地和房管验收与登记的依据。由于规划许可是一种产生外在影响的赋权行为，规划核实以下两个方面：①通过行政确认有利于被许可人保护自己的合法权益；②有利于预防和解决各种纠纷，以维护社会的秩序。

3）规划核实的程序

在《城乡规划法》中，规划核实不是一项行政许可，而是对被许可建筑的建设情况的事实进行确认和证明的行政行为。一般而言，规划许可是一项赋权的行政行为，而规划核实则没有赋权和审批的职能。为此，辨别和判读建设工程的法律事实是规划核实的核心。虽然《城乡规划法》没有明确在规划核实时应提交的证明文件，但是地方立法做出了相关的规定。例如，《浙江省城乡规划条例》第四十二条提出，“建设单位应当委托具有相应测绘资质的单位进行坐标放线和竣工测绘”。规划核实在手段上是通过研读测绘报告，并与行政许可对比来判断已建建设工程的法律关系。

城乡规划的监督检查是一项依职权的行政行为，而规划核实则是一项依申请的行政行为。这需要被许可人在完成特定的事实后，提出申请。规划核实的一般程序为：①被许可人提出申请；②城乡规划管理部门进行现场踏勘、检查，并研读测绘报告；③做出确认的行政决定。但是，对于出现违法、违章的情形，还应在做出认定的决定前进行行政处罚。这时的规划核实程序为：①被许可人提出申请；②城乡规划管理部门进行现场踏勘、检查，并研读测绘报告；③做出处罚的行政决定；④被许可人完成整改、罚款以后提出申请；⑤城乡规划管理部门做出认定的行政决定，并核发确认书。