消除规划许可的重要措施

1）规划许可的消灭

行政行为一经做出就具有公定力，需要安定的法律环境进行保护。这是对公共利益和个体利益保护的需要，也是行政权力存在的前提。然而，并不是行政行为一经做出就不能变动。为调整复杂的行政关系，需要一种例外性的行政行为来实现法律关系的变动，并彻底消灭行政行为的法律效力。这就是行政行为的消灭。“行政行为的消灭，即有权机关依照法定职权和程序消灭已经产生法律效力的行政行为的一种行政活动”（章剑生，2008）。行政行为的消灭在处理复杂的社会关系与实现法治之间提供了一个更加合理的支点。当然，行政行为的续存是一般规则，行政行为的消灭则属于例外规则。行政行为的消灭包括了行政行为的撤销和行政行为的撤回。

在当下的城乡规划法律法规中，只有规划许可撤销的概念，没有规划许可撤回的概念。建设项目一经规划许可，就是有效的。建设项目的“撤回”不是由城乡规划部门承当，而是由房屋征收部门负责。2011年实施的国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。”这里表明了两层含义：①即使获得了建设工程规划许可证，一旦被列入了征收范围也必须停止新建、改建、扩建及改变用途的建设行为；②即使获得了建设用地规划许可证，作为相关部门的城乡规划部门也必须停办后续的规划许可手续。

规划许可是一项涉及社会利益的赋权行为。从选址意见书开始，越往后所涉及的利益就越大。在规划许可实务中，存在一个建设项目在许可时，发现在同一位置已经许可了另一个建设项目的情形。由于征收范围的确定是在建设用地规划许可证核发之后，在征收范围确定后才停止原项目的许可或者是建设，会造成后续补偿的增加。如果在新项目的选址意见书核发阶段或者是建设用地规划许可证核发阶段，就及时消灭原规划许可的法律效力，将可以节约社会资源和社会成本。因此，应该在法律制度上引入规划许可的撤回，及时消灭规划许可的法律效力。规划许可的消灭不仅是由于后续建设项目的原因，还包括了规划许可的合法性问题。规划许可的消灭是有权的行政机关依照法定程序消灭规划许可已经产生的法律效力的行政行为。

2）规划许可的撤销

行政行为的撤销“是行政机关针对违法且又没有达到无效的行政行为所做出的一种消除该法律效力的行政行为”（章剑生，2008）。实施规划许可撤销的主体是本级人民政府和上级人民政府城乡规划主管部门。根据1999年实施的《行政复议法》可知，拟撤销的行政行为主要包括如下五类：①主要事实不清、证据不足的；②适用依据错误的；③违反法定程序的；④超越或者滥用职权的；⑤具体行政行为明显不当的。因此，行政许可的撤销是针对行政许可合法性要件的缺失。

在《城乡规划法》中，仅是笼统表述对违反本法的规划许可是可以撤销的。一般而言，规划许可合法性要件的缺失主要表现在三个方面：①行政主体越权。规划行政主管部门超越自己的审批权限做出行政许可。②依据要件的问题。规划行政主管部门不按照相关法律、法规、规范做出行政许可。③程序要件的问题。规划行政主管部门违反法定程序做出行政许可。规划许可一经撤销，就不具有法律效力，并具有追溯力。根据《行政许可法》第六十九条和《城乡规划法》第五十七条可知，因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。在规划许可撤销后，利害相关人具有赔偿请求权。(www.xing528.com)

但是，“行政机关对行政行为撤销的权力受到了信赖利益保护原则的限制”（章剑生，2008）。《行政许可法》第六十九条和《城乡规划法》第五十七条对于“应当依法给予赔偿”的表述，实质上是肯定了撤销行政许可行为中的信赖利益保护。因此，有两类规划许可可以不采用行政撤销的方式：①对于轻微的或者是部分的规划许可内容不合法的规划许可。可以基于利益衡量，责令规划行政主体采取补救措施或者是补正行为。②若撤销会对公共利益产生重大影响的规划许可。《行政许可法》第六十九条规定：因撤销行政许可可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。

3）规划许可的撤回

行政行为应处于一个相对稳定的法律环境，规划许可一经做出就具有确定力，不得随意修改。行政行为的撤回所针对的不是违法的行政行为，而是合法的行政行为。行政行为的撤回是指行政机关废除尚处于续存期间的合法的行政行为法律效力的行政行为。与行政行为撤销主体不同的是行政行为的撤回主体就是做出行政行为的主体。对于受益性行政行为原则上一般不采用撤回，维持法的安定性。法的安定性包括两个方面：一是应维护行政行为的存续力，行政主体不得擅自改变或撤回该行政行为；二是如果确需改变或撤回该行政行为的，应当符合法定条件并应保护相对人的权益（王克稳，2014）。

但是，撤回作为例外规则，是将合法的行政行为法律关系予以废除，其目的是满足公共利益的需要。规划管理部门在规划许可实施的过程中，当规划许可做出的事实状态或者是法律环境发生改变时，可以依据相关法律撤回已经生效的规划许可。《行政许可法》第八条赋予了城乡规划主管部门撤回规划许可的权力。规划许可的撤回一般分为三种情况：①规划许可所依据的法律、法规、规章的修改与废止；②原规划许可的存在会对公共利益造成损失；③规划许可所依据的控制性详细规划依照程序已经修改。

规划许可的撤回，实质上就是终止已经认可的规划申请或者是建设项目。《城乡规划法》第五十条提出，在规划许可证发放后，“因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”。《城乡规划法》第五十条隐含了这样的假设：修改了城乡规划给被许可人造成损失的，只存在于同时修改了规划许可，或者是终止了建设项目，否则是不可能给被许可人造成损失的。规划许可是一种受益性的赋权行为，其撤回应受到法律的限制，符合法的安定性和信赖保护的要求。当规划许可被撤回时，应依法对由于撤回规划许可而造成被许可人的合法权益损失的给予补偿。

实质上，为了公共利益而对控制性详细规划的修改，隐含了要求城乡规划管理部门撤回已经生效的规划许可，并终止在建的建设项目。目前的《城乡规划法》尚未明确建立终止建设项目的机制。由于原规划许可的继续会给未来的规划实施带来重大困难，因此终止建设项目继续建设机制十分重要，它有利于节约未来规划实施的社会成本。规划许可应当符合控制性详细规划，规划许可的撤回分为三种情形：①选址意见书核发后，由于控制性详细规划或者相关专项规划的修改，导致不能核发建设用地规划许可证；②建设用地规划许可证核发后，由于控制性详细规划或者相关专项规划的修改，导致不能核发建设工程规划许可证；③建设工程规划许可证核发后，由于控制性详细规划或者相关专项规划的修改，导致撤回建设工程规划许可或者是终止建设项目的建设。