城市规划委员会优化方案

1）城市规划委员会制度的实践

中国城市规划委员会制度的实践，是从1998年在依据《深圳市城市规划条例》而成立的深圳城市规划委员会开始的。深圳城市规划委员会的主要职能是负责法定图则的审批。这是一个由公务员、专家、社会人士组成的法定机构，而规划决策的通过应获得2/3以上多数委员的同意。在深圳成立了城市规划委员会以后，全国各地在城市规划管理方面，也都试行城市规划委员制度。但由于没有统一的法律规范，各地城市规划制度的模式不同，作用也不同。为此，众多学者，如刘飞、郭素君等对此进行了探讨。

郭素君（2009）总结了现行城市规划委员会制度的三种模式：①咨询协调机构。该机构是由市政府聘请的有关专家与相关专业领导组成的非法定议事机构。主要对重大城市规划决策提供顾问与咨询（或审议），其会议的决议作为政府决策的参考。②法定的审议机构。该机构是在地方性法规中规定的对城市规划进行审议的法定组织。其审议意见对市政府的决策影响较大，但规划的终审权仍在市政府。③法定的决策机构。该机构是由地方法规授权代表市政府做出决策的法定机构。除了对需由上级部门批准的城市规划外，对城市规划还具有明确的审批职能。

全国各地城市规划委员会的实践，为进一步的研究提供了素材。咨询协调型是一种决策参与的模式，政府在做出决策时，可以采纳也可以不采纳规划委员的意见。这种决策仍是一种参与型决策模式。法定审议型可以确定为高度参与的行政决策类型，虽然审议意见对政府决策有较大的影响，但最终的决策权仍在政府。法定决策型是一种人民代表大会授权的形式，虽然公务员在委员中占有较大的比例，但是这种决策已经脱离了政府体系，不是严格意义上的行政决策。总之，城市规划委员会制度促进了城市规划的公开决策。

2）现行城市规划委员会的缺陷

郭素君（2009）认为现行的城市规划委员会制度存在如下三个缺陷：①规划民主与规划法制。在目前的城市规划制定过程中，技术性与行政性过强，而民主性与立法性不够，从而导致城市规划，特别是控制性详细规划实施时的刚性不足。②人民代表大会与政府的关系。在中国的权力架构中，行政是从人民代表大会派生出来的权力。在城乡规划制度设计中应当合理安排人民代表大会与行政的关系。③权力与责任的关系。在现行法律制度条件下，独立的城市规划委员会与新的《城乡规划法》对市政府的授权，是不一致的，值得从法理上进一步商讨。这三个问题正是城市规划在法制化进程中需要讨论的三个基本问题。(www.xing528.com)

从法理的角度来看，笔者将上述三个问题转化为如下三个基本问题：①如何建立行政立法的主体。行政立法的主体应当是行政主体。2015年修订的《立法法》已经赋予设区市人民政府具有行政立法的权力。②行政立法如何建立在民意之上。立法是一种民意的体现、利益的协调。因此，行政立法只有加大公众参与的力度，在编制的过程和审批的过程中广泛参与，才能获得行政立法的正当性与合法性。③人民代表大会如何监督行政立法。行政立法是人民代表大会立法派生出来的，人民代表大会对行政立法具有监督的义务。2015年修订的《立法法》第九十七条规定“地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章”，也就是地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的行政立法。

3）城市规划委员会制度的完善

行政立法的核心是“立法”而非“行政”。城市规划委员会在西方国家和中国香港地区的城市规划决策中发挥了重要作用。这些地方的城市规划委员会依法成立，城市规划委员会成员的广泛代表性，以及城市规划决策中的协商机制，体现了城市规划决策的民主化。对于立法主体的构建，刘飞等（2007）认为，“应当构建一个独立于行政体系之外并与之平行的，由各方人士组成的城市规划委员会来负责对规划草案的审议决策，最终目标是建立决策型的城市规划委员会”。但是，作为行政立法，城市规划委员会不能代替行政做出决策。行政立法的主体是地方人民政府。

城市规划委员会是行政立法中重要的制度设计。为此，提出结合现行法律制度的改进方案，城市规划委员会隶属于市政府。城市规划委员会审议会议，即市政府城市规划专题会议。城市规划委员会每月一次会议，行政立法应获得2/3以上的委员同意方有效。这种模式是将城市规划委员会审议会与市政府城市规划专题会结合。这种模式既可以代表市政府决策，避免了行政立法的法定审议型模式需双重决策，提高了决策效率，亦可避免咨询协调型在决策中参与不足的局面，提升了公众参与决策的能力。

城市规划应当科学性与民主性相结合，既然城市规划委员作为立法主体，城市规划委员会可以这样组成：除了公务员以外，另外增加1/2的民意代表和1/2的专家学者。市长为城市规划委员会主任，秘书处设在城市规划行政主管部门。由于城市规划的技术性、专业性较强，并涉及城市中各方利益的调整，城市规划委员会成员的来源应该广泛，可以为公务员、专家学者、人民代表大会代表、政协委员、非公务员代表等，以保障城市规划决策具有意见的广泛性和社会认同感。但是，为了保证城市规划的公平与公正，城市规划委员会的委员应当遵守利益回避制度。当城市规划决策与委员的利益相关时，委员应当申请回避。