法定图则在城市规划中的作用及优化策略

1）法定图则的实践

1998年深圳市人民代表大会常务委员会通过了《深圳市城市规划条例》。该条例规定了深圳的五级规划体系：总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则、详细蓝图。该条例授权由有关专家和社会人士（为多数）及公务员组成的规划委员会负责法定图则的审批与监督实施工作，法定图则正式在深圳试行。这是中国在借鉴美国区划制度而形成的控制性详细规划制度之后，再次在规划编制制度上的探索。《深圳市城市规划条例》要求，法定图则草案应公示30天，并由规划委员会2/3以上的委员同意方能通过。从法律意义上来看，深圳的法定图则是一种授权立法的行为。该制度改变了规划由行政主导的方式。

深圳的法定图则是在分区规划与控制性详细规划之间的规划，其主要内容由政策取向的法律文件和工程取向的技术文件组成。根据张苏梅等（2000）的研究可知，法律文件的主要内容包括：总则、土地使用性质、土地开发强度、配套设施、道路交通、城市设计以及其他特殊设施。技术文件的主要内容包括：用地性质、建筑覆盖率、居住人口、容积率、建筑限高、建筑后退、禁止开口路段、车位配建、建筑形式、体量、风格及环境要求。深圳法定图则的比例尺采用1∶2 000─1∶5 000，对比香港的法定图则1∶5 000─1∶10 000的比例尺，深圳的法定图则深度较深，相当于控制性详细规划的编制深度。

从1998年到2008年的这10年间，“已批法定图则仅97项，不足图则编制总数的1/3，每年平均批准的法定图则不足8项”（杜雁，2010）。这就引发了规划“全覆盖”的争论。全覆盖论者认为，法定图则是城市规划建设管理的依据，建设范围应该全覆盖。反对者的意见是“深圳的城市发展在不同的地区呈现不同的阶段特征，发展不确定因素越大的区域越不能用法定图则进行管理”（杜雁，2010）。而事实上，发展越不确定的地区越是发展最快的地区。这就产生了一个悖论：城市发展与土地开发应符合法定图则，但发展最快的地区则不需要法定图则。

2）法定图则的分析

张留昆（2000）认为法定图则存在如下五个方面的问题：与土地地籍的关系、与上位规划的关系、公众意见代表性与公正性、编制单位的企业行为、对开发强度的确定。张苏梅等（2000）则认为法定图则在价值取向（政策与工程）、各区块的差异性、编制的深度方面值得进一步的研究。在产生法定图则问题的原因方面，邹兵等（2003）学者认为主要包括以下方面：①“规则公平”与决策效率的矛盾；②“规划理想”与法定理想的冲突；③“规划控制”与市场运作的错位。这些问题汇集在一起，表现出来的是法定图则的回应性或者是灵活性。在深圳的实践中，“大量的法定图则的修改申请都涉及这些与经济利益密切相关的关键性指标调整，即对法定图则的‘刚性’原则和规定的挑战”（邹兵等，2003）。由于编制内容过细而导致法定图则缺乏灵活性则是一个重要的问题。“增强法定图则制定的弹性和加强政府管理的灵活性”（张苏梅等，2000），很有必要。

深圳法定图则的实践所表现出来的不是法定图则是否要全覆盖的争论，而是面对快速的城市化进程，我们应该如何涉及塑造空间秩序的法律制度。如果不需要法定图则的规范，那留给行政的自由裁量权如何保证公共设施、基础设施的合理布局？从法学提出的问题是，行政可以自由干预私有产权吗？行政的自由干预可以实现空间正义吗？很显然，行政行为应符合相应的法律法规。法定图则全覆盖论肯定是正确的，关键是法定图则的制度设计是否适应快速的城市化进程。深圳的法定图则是采用控制性详细规划的编制办法，以及香港地区法定图则的立法模式。对比香港地区的法定图则，深圳的法定图则显得刚性且不灵活。(www.xing528.com)

1998年《深圳市城市规划条例》所确定的法定图则“标志着深圳市城市规划无论从编制到执行都进入法制化时代”（张苏梅等，2000）。既然是法，法定图则是刚性的。笔者认为深圳法定图则的实践，有两个基本的问题没有解决：①为什么要引入法定图则？行政权力在城市化与市场机制的背景下，是发挥积极作用，还是发挥消极作用？对行政权力的法律控制是采用严格规则模式，还是采用正当程序模式？②法定图则控制什么？法定图则编制的深度，或者是哪些内容应纳入法定图则？是否需要给行政权力留下一定的裁量空间？如果这两个基本的问题没有解决，在有限理性的背景下，必然造成法定图则与现实的巨大张力，也必然使得法定图则陷入“尴尬”的境地。

3）法律意义上的法定图则

深圳法定图则的实践也证明了城市规划具有“法律保留”与“行政裁量”的双重特性。中国是大陆法系，“法律保留”应当是法定图则的基本制度。若将大量的内容纳入法定图则，也就是“法律保留”的范围过大，在城市化进程中，将对社会所希望行政权发挥的积极作用产生桎梏。若赋予行政过大的自由裁量权，则城市规划又会回到原来的状态——随意修改，甚至侵害公众的权益。因此，对行政权力的控制应当软硬兼施。法定图则所包含的内容应适度，不宜将大量的内容纳入法定图则中。凡是对私有产权保护不产生重大冲突的均应留给行政，或者赋予行政自由裁量权。

为此，笔者认为法定图则不是分为政策取向和工程取向，而是对私有产权干预较大的应作为“法律保留”而被纳入法定图则的范围。因此，法定图则的编制内容分为两种类型：硬法规则与软法规则。对财产权有限制作用的功能区（如公共绿地、历史街区、风景区、水源保护区、生态控制区、工业区以及土地用地等）和公益性项目的用地控制（如中小学、幼儿园、道路、铁路）以及对环境影响的市政设施采用硬法规则。这些功能区的设立对区内的私有产权是一个重大的限制。而对于对私有产权影响不大的容积率、建筑密度、城市设计等内容则采用软法规则，用正当程序进行控制。

由于法定图则为法律文件，编制和审批的周期长，应保持相对的稳定。相对于目前的控制性详细规划，法定图则不应过细，避免过于频繁的修改。张苏梅等（2000）也提出“弱化法定图则的编制深度”。对于法定图则的层次，笔者提出两个建议：①分区规划可以作为法定图则。将法定图则设置在城市总体规划之后，作为控制性详细规划的依据。法定图则为立法行为，而控制性详细规划为行政行为。②控制性详细规划的简化或控制性详细规划大纲作为法定图则，而在法定图则之下设立土地细分规划。法定图则或控制性详细规划大纲为立法行为，而土地细分规划为行政行为。