人民代表大会与行政立法的选择及优化

1）城市规划与人民代表大会立法

法律保留有许多种类，并非所有的立法事项均保留给立法机构，因此，法律保留又可分为侵害保留、全部保留、重要保留、国会保留。立法机关可以完全保留立法事项，也可以授权其他立法机关行使立法事项。法律保留理论认为，立法权职能由民意机关行使，立法权属于民选的人民代表大会拥有。人民代表大会立法体现了法律保留的原则。法律保留中的法一般指实体法，而人民代表大会立法往往是根据社会大的发展方向制定的概括性法律条文。人民代表大会立法具有稳定性、确定性的特点。“议会所制定的法律具有稳定性、不可多变的特点”（刘莘等，2006）。

城市规划具有规制型行政强制和行政征收的特征，其本质上属于法律保留的范畴。为此，刘飞等（2007）提出，“城市规划的制定作为资源分配、利益分配的过程，应当由人民代表大会来行使审批权”。 并且，城市规划的制定应依据公共利益。但是由于公共利益存在模糊性，张千帆提出，“有关公益目的范围一般交由立法机关通过立法明确规定之”（宋雅芳等，2009）。如果由人民代表大会来行使城市规划审批权，那么就意味着城市规划的制定采用“议会”立法模式。人民代表大会行使城市规划的审批权，符合宪法赋予地方各级人民代表大会在“重大事项的决定权”方面的要求。

文超祥等（2009）提出了控制性详细规划按照法定内容和指导性内容来确定不同的审批主体。“控制性详细规划的法定内容应当经规划委员会审议后由人民代表大会批准实施，指导性内容应根据法定性内容制定，经规划行政主管部门通过后由政府首长签发后公布实施”（文超祥等，2009），也就是说，控制性详细规划中的法定性内容应采用人民代表大会立法模式。刘飞等（2007）进一步提出“由人民代表大会来行使审批权还有利于提高城市规划的地位，增强其效力的确定性，防止随意变更城市规划”。确实，若采用人民代表大会立法模式，对改变目前城市规划频变的状况具有积极的意义。

2）城市规划的立法特征

城市规划是针对城市化、面向未来的社会行动。为此，城市规划具有如下特征：①未来性。城市规划是针对未来的活动。②系统性。城市规划涉及城市社会生活的各个方面，包括居住、工作、交通、休闲等。③动态性。城市是发展的，城市问题随着城市化不断产生，城市规划也随着城市化的进程不断变化。④复杂性。城市中的各组成要素是相互影响的，要素的不断集聚增加了城市规划的复杂性。⑤矛盾性。城市规划处在增进公共利益与保障公民基本权利的矛盾之中。由于城市规划的这些特征涉及未来的不确定性，以及未来发展的多路径和多种选择，这就要求城市规划具有前瞻性、灵活性。

本质上，城市规划就是对财产权的干预和实施公共管理的过程。问题的核心是，如何设计城市规划的法律制度，既能保护好私有的财产权，又能保证城市的快速发展。由于城市规划存在未来的多路径选择，人民代表大会立法难以适应这种方式快速与变化的特征。现代社会的发展需要政府的积极干预，因而行政立法与议会立法更具有优越性：①行政立法可以比议会立法更好地适应社会的快速发展。②行政立法可以对议会立法具体化，使议会立法更加具有可操作性。③行政立法可以具有较强的前瞻性，因而具有实践性（刘莘等，2006）。行政立法更能适应城市规划发展与变化的特征。(www.xing528.com)

从行政法的角度来看，这是法律保留的内容，从控制性详细规划法律性质的角度来看，控制性详细规划的制定应当采用“行政立法”的模式。从行政立法的角度来看，城市规划应考虑如下五个问题：①正当的程序，由于城市规划具有对私有财产限制的特性，城市规划应采用正当程序的方式；②积极的行政，规划行政权在公共利益的保障与公民社会权实现的义务方面具有重要意义；③发展的阶段，特别是在城市发展的初级阶段，公民社会权的实现有着极为重要的社会意义；④权利的救济，“无救济便无权利”，城市规划从事前、事中和事后给予行政救济；⑤立“法”的成本，包括立“法”资源的节约与行政的效率。

3）城市规划行政立法

行政立法不是制定一般的抽象行政行为。刘莘等（2006）认为行政立法与抽象的行政行为有两个方面的重要不同：①行政立法具有相当的程序活动，即按一定的程序进行，如调查、分析、草案、论证、公示等；②行政立法可以有创设性的规定，即创设新的义务和权利。城市规划作为政府对城市土地使用的干预，不但具有行政给付、行政强制、行政征收的特征，而且具有创设权利——土地发展权的创设。从这个角度来看，对私有产权进行限制的城市规划，应采用“立法”模式，至少要采用行政规章的模式，而不是采用行政规定或抽象的行政行为模式，如规范性文件等。

2004年的《宪法修正案》提出保护公民的合法财产，2007年全国人民代表大会颁布了《物权法》。从城市规划的实践角度来看，城市规划的产生和发展与现代财产权理论的变迁是一致的。对于财产权的保护，各国在宪法中均给予保障。西方宪法对公民财产的限制一般都规定了三个条件：①所必需的法定公共需要；②公正合理的补偿；③正当的法律程序（朱福惠，2005）。财产权的保护需要对城市规划进行法律控制。2015年新修订的《行政诉讼法》将诉讼范围由具体的行政行为转为了行政行为，将具体行政行为的做出依据规范性文件进行附带审查。笔者并不建议采用司法深度审查的方式，而是应在制度上改革控制性详细规划的制定方式，采用行政立法的模式。

由于城乡规划具有公共性、立法性、政治性和复杂性的特征，由一般规范性文件的制定转向“行政立法”，从制度上保障控制性详细规划的正当性。2015年3月全国人民代表大会对《立法法》进行了修改，其中第八十二条赋予了设区市人民政府具有制定规章的权力。这为设区市人民政府对控制性详细规划进行“行政立法” 创造了制度条件。由于控制性详细规划是专业性很强的行政立法，这需要相应的立法制度。各设区市人民代表大会，应依据新的《立法法》，修订或制定《城乡规划条例》，为设区市控制性详细规划的“行政立法”建立制度保障。当然，改革控制性详细规划的立法模式，还需要对城市规划委员会制度、控制性详细规划行政立法的深度与方式做进一步的研究。