行政征收及其规范与讨论

1）行政征收的概念

行政机关的征收权（Eminent Domain）是具有主权属性的警察权力（行政强制）的延伸。许多学者对行政征收进行了研究，胡建淼（2003）认为“行政征收系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿地征购和使用”；章剑生（2008）提出行政征收是“行政机关为了公共利益的需要，依照法律规定将非国有财产收归国有，并给予补偿的一种行政行为”。一般认为，行政征收是指为了公共利益的需要，公权力剥夺或限制公民私人财产权利并给予补偿的方法与程序的总称，它包括财产的使用权和所有权转移。从这个定义可知，行政征收是指政府为了公共利益而对作为财产权的土地进行征用的权力，其特征是实物的主体发生转移的过程，其具有强制性、公共目的性、补偿性、权属变更性。

在资源短缺和福利社会的背景下，征收作为财产权调整的方式，对维护社会的持续发展和秩序具有十分重要的意义。但是，征收涉及对公民财产权的干预与剥夺，世界各国对征收十分关注，并立法进行规范。德国1874年通过了《普鲁士征收法》，《美国宪法第五修正案》明确了征收的条款，法国1977年颁布了《公用征收法》，英国2004年批准了《规划与强制购买法》，均对征收的目的、程序、补偿等方面做出规定。中国2004年的《宪法修正案》对征收条款做了重大修改，增加了补偿条款，表明了从宪法角度对财产权的保护立场。

2）规制型征收

作为具体行政行为的行政征收，如土地的征收，在学界已经引起了广泛讨论。但作为管理型或者是规制型的征收，仍是一个值得讨论的问题。在现实中，我们可以清楚地认定，当一块土地被政府运用征收权，征收了10%的土地，也就是土地价值减少了10%，这是征收。而当城市规划由于公共利益的原因，将一块土地的容积率由2.0减少到1.8，相应的土地价值也减少了10%，这时就很难判断是否是征收。美国联邦最高法院对此的态度也十分明确，“如果管理行为‘与促进社会整体福祉存在合理关系’，即使极大地‘减少不动产的价值’，也不属于征收行为”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。

判断是否具有征收行为有三个理论作为指导：①广义征收理论。爱普斯坦（Epstein）1985年提出广义征收理论，“只要政府对受普通法保护的私人财产之利用的任何方面进行了干预，都构成了征收”（尼尔·K.考默萨，2007）。②布伦南（Brennan）的征收判别准则。“第一，管理行为对权利人的经济影响；第二，管理行为干涉显著投资回报期待的程度；第三，政府行为性质”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。③萨克斯（Sax）判断理论。如果政府充当企业家造成了经济损失，便构成了补偿型征收；如果政府充当仲裁人引发了经济损失，则不是征收（斯蒂芬·芒泽，2006）。

依据上述爱普斯坦的广义征收理论，城市规划确实对土地的使用进行了干预，因而形成了“征收”。依据布伦南的征收判别准则，城市规划是以公共利益为依据对城市的土地利用进行的干预或者是行政强制，若这种约束超过一定的限度，就构成“征收”。依据萨克斯的判断理论，城市规划是对土地使用的规制，政府尚未以“企业家”的身份介入其中，因而城市规划对土地的规制造成损失的，也不属于“征收”。这似乎是相互矛盾的判断。这也表明，在法学界对于管理型或者是规制型征收的理论，判别标准尚未取得一致，仍处于争论之中。

笔者赞同将上述三个理论结合起来运用，判断管理型或者是规制型征收的标准可表述为：①政府管理或规制行为对法定权益人造成影响；②该权益人的利益仅限于政府充当“企业家”促成的利益；③管理或规制行为对现实或者预期的经济利益造成损失的，便构成了补偿型征收。此判断标准的好处是，既防止政府利用手中的权力通过管理型或规制型行为，损害自己促成的合法权益，以获取高额利润，同时也鼓励政府为了公共利益和社会的福祉，对私有产权进行干预。对于其他行政性规制所造成的合法经济利益的损失，只要符合公共利益，只能归类于不予补偿型的“征收”，或者归类于行政强制（警察权）。(www.xing528.com)

3）城市规划中的行政征收

1922年，美国联邦最高法院在宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪（Pennsylvania Coal Co v. Mahon）案中首次确立了管理型或者是规制型“征收”的概念，也就是政府的土地使用区划令，因行使警察权（行政强制）过度限制私有财产权以致产生“征收效果”的情形。简要的案情为：宾夕法尼亚煤炭公司（Pennsylvania Coal Co）将一块土地转让出去，在契约中保留了采矿权，随后原告马洪购买了该土地，并搬入该地的住宅里居住。在此期间，宾夕法尼亚州颁布了禁止在住宅区进行会导致住宅塌陷的采煤活动。马洪根据制定法颁发采煤禁令，而宾夕法尼亚煤炭公司则答辩称：“该制定法违反宪法规定征收了其采矿权”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。美国联邦最高法院的霍姆斯大法官根据多数意见认定“管得过多的管理可以认定为征收行为”（约翰·G.斯普兰克林，2009），而布兰代斯大法官的反对意见是“保护社会公共健康、安全或者道德不受潜在危险威胁的限制规定不属于征收”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。

管理型或者是规制型征收的定义十分复杂。布伦南大法官在佩恩中央运输公司诉纽约市案的判决中提出了管理型或者是规制型征收的三个基本要素：①管理行为对权利人的经济影响；②管理行为干涉显著的投资回报所期待的程度；③政府行为的性质（约翰·G.斯普兰克林，2009）。政府管理和规制的行为必然会对公民和行政相对人造成影响。在什么情况下，规制型行政强制转化为规制型行政征收？约翰·G.斯普兰克林（2009）在总结美国联邦最高法院若干涉及征收的判例后，认为只要出现如下情形之一，就可认定为征收行为：①政府授权长期实际占有不动产的［洛利托诉曼哈顿有线电视（CATV）电子提词机公司案］；②管理行为导致不动产的所有经济用途丧失，但符合财产法或者侵权法的根本原则的除外（卢卡斯诉南卡罗纳州海岸区议会案）；③政府要求的强制捐献与合法州利益没有本质联系或者与计划项目的影响基本不成比例的（诺兰诉加利福尼亚海岸委员会案、多兰诉迪加德市案）。

1978年美国联邦最高法院对佩恩中央运输公司诉纽约市案的判决是“现代唯一最重要的管理型征收判例”（约翰·G.斯普兰克林，2009），也成为管理型征收司法审查的基本标准。佩恩中央运输公司计划将纽约中央火车站的上空租给UGP公司50年，建设55层高的办公楼。纽约地标委员会依据《地标保护法》，否决了在1913年建造的具有法国古典风格的火车站上空建设高楼。原告佩恩中央运输公司认为纽约市的地标保护极大地减少了其土地价值，征收了其空中的全部财产权利。“美国联邦最高法院以6∶3的投票结果判决没有发生征收行为”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。

征收与土地使用制度密切关联，在土地发展权私有的背景下，区划制度实际上是为土地业主赋权。新的区划制度实施会引发规制型征收。在土地发展权归国家所有的背景下，情况则大不相同。但是，仍然存在三种行为与行政征用有关：①为征收提供依据；②规制型征收。城市规划土地使用中对市政基础设施和公共服务设施进行控制，这为将来的政府征收提供依据。从行政行为的角度来看，这是“不成熟”的行政行为，仅是通过正当程序，完成了公共目的论证。一旦政府行使征收权力，即土地的拥有者发生转移完成，则可以通过合理或公正补偿来完成征收。

土地使用规制所形成的征收分为两种情形。例如，在城市规划中，在居住区旁规划的一个有污染的工厂、机场、污水处理厂等工厂或邻避设施，由于未来可能受到噪声或者是臭气的影响，导致住宅的价值降低或者是住宅升值的预期程度的降低。这需要从技术规范的角度进行探讨。在这种情形中，由于城市规划仅是对未来的控制，财产权的主体并没有发生转移，属于规制的形态，影响的只是财产权的预期，这种干预的权力是否属于行政征收是有争议的。但是，这种情形在具体的建设项目许可过程中，需要通过技术规范来进行判断。规制型征收的另一种情形是在完成规划许可后，依法对规划进行修改，导致被许可人的合法权益受到损失，则可能构成了规制型征收。这一问题将在第6章中从信赖保护的角度进行讨论。