行政强制的概念及其法律依据

1）行政强制的概念

行政强制是一种为了达成行政目的，避免不利于社会的危险状态而基于逆行政相对人意志且排除其反抗的权力行为，事实上，它的行使会造成对相对人权益的侵害。依据法律保留原则，行政强制应有明确的法律依据。胡建淼（2002）认为行政强制立法应体现现代行政程序的如下功能：①限制权力的恣意，使行政强制行为过程模式化；②淡化强制色彩，提高行政强制行为的社会可接受程度；③引进过程的交涉机制，保障权利的及时救济；④提高行政强制的效率，重塑行政权威。

行政强制（警察权）是政府为了保护公众的健康、安全、福利和伦理而对私有财产进行限制甚至剥夺的权力。该权力是政府主权中所固有的权力，是一种没有补偿的行政强制权。行政强制（警察权）的使用应当符合三个条件：①公共目的，即公共健康、公共安全、社会福利和伦理等；②正当程序，由于警察权是对财产权的限制甚至剥夺，该权力的行使应受正当程序的约束；③合理运用，警察权的行使一般不得过多地剥夺财产权。如果权力行使不当，将构成行政征收。

2）城市规划中的行政强制

在城市规划中最重要的行政行为莫过于行政强制，这是城市规划干预市场和约束财产权的重要依据。城市规划中公共利益与个体利益的冲突是一个永恒的话题。公共利益与个体利益的选择是城市规划所面临的难题，是牺牲公共利益来维护个体利益，还是牺牲个体利益来增进公共利益，都是一个值得认真研究的问题。在美国城市规划中，该行政行为被称为“警察权”（Police Power）（Daniel et al，1990），即为了公共利益对财产权的限制。南卡罗来纳州（S. C.）最高法院曾指出，“在所有者对其财产不受限制的使用对公共利益造成损害时可以对财产的使用权进行适当的管制”（王铁雄，2007）。分区制是美国实施城市规划中的一种干预财产权的制度。将城市分成居住区、商业区、工业区等若干分区的目的是限制土地使用产生的负面影响所造成的社会健康、安全等方面的问题。该制度体现了政府为了公共利益而实施的警察权。

1915年美国联邦最高法院受理的哈达切克诉塞巴斯蒂安（Hadacheck v. Sebastian）案（Daniel et al，1990），是一个典型的行政强制（警察权）的案例。原告宣称自己的砖厂建立时，周边尚未有任何住宅或住宅区。由于洛杉矶的城市发展，周边的住宅越来越多，洛杉矶市制定法规禁止在一定的区域内设置砖厂或砖窑，而原告的砖厂即在禁止建设的区域内。如果政府实施法令，他的砖厂将面临重大损失。他的厂址如果用作砖厂价值为80万美元，而用作其他工厂仅值6万美元。虽然该案例涉及土地使用价值减少的问题，也引发征收的议题，但最高法院仍支持土地使用规制包括溯及既往地终止在居住区周边的有害使用，而不是征收。

1926年美国联邦最高法院在欧几里德村诉安布勒不动产公司（Village of Euclid v. Ambler Realty）案的判决中支持了城市规划对土地使用的控制，奠定了美国现代城市规划的基础。原告提出分区规划条例将原告的土地限制为住宅用途，导致其土地财产四倍的经济损失。为此，原告提出分区规划条例禁止在住宅区中的非住宅用途是违宪的，其方式构成了征收。美国联邦最高法院对此案的判决，确认了城市规划警察权的使用和分区制的合法性。从此以后，法院一致支持市政府的分区权力（约翰·M.利维，2003）。(www.xing528.com)

3）行政强制在城市规划中的类型

新的《城乡规划法》第十七条提出“规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容”。这种干预并不完全依赖于土地财产拥有者的主观愿望，或者是过去城市规划的控制情况，而是主要根据城市的发展目标和公共利益来确定的。这是城市规划运用警察权来实施对土地财产干预和约束的体现。

城市规划对土地使用的行政强制是通过城市规划中发展权的配给制度来完成的。它包括如下两个方面的内容：

（1）对用地性质的控制：在目前的城市规划中，城市土地按使用性质分为九个大类，如居住用地、公共设施用地、工业用地、城市绿地等（详见《城市用地分类与规划建设用地标准》）。城市土地性质的划分是按城市性质、规划结构、功能分区、地块所在位置等综合因素来确定的。它是实现城市发展目标、城市总体布局的重要工具，是城市规划对警察权或者是行政强制的重要体现。例如，一个区域被划入风景区或水源保护区，其范围内的发展就受到严格的限制，不管这种发展对当地或者是行政相对方是否重要。

例如，在深圳罗湖03—02片区的法定图则编制中，位于水贝一路的亚洲公司，对法定图则草案将其公司以仓储、工业为主的土地性质改为一所中学、一个门诊部和一个社会停车场，提出了强烈的反对意见（张留昆，2000）。不论法定图则的意图如何，这里涉及规划对私有产权的干预与控制。若法定图则获得通过，亚洲公司不能继续对仓库和工厂进行改造，但可以一直使用到新的建设项目许可之前。只要发展学校、诊所和停车场的新的规划一旦获得许可，亚洲公司只能搬迁。

（2）对开发强度的控制：这是行政强制或者是警察权体现的另一个重要方面。开发强度的控制基于城市规划目标的实现。开发强度的配给要体现节约用地和集约发展的原则，但是并不完全从功利的角度，或者是效用最大化的角度来确定。它的确定立足于城市基础设施、公共设施的供应，立足于城市交通的有序运行，立足于环境质量的塑造和卫生条件的保障，还依赖于所处位置的规划要求。例如，由于风景区和历史街区的保护要求，风景区和历史街区周边用地的容积率和高度受到了严格的限制。居住区周边的土地使用，也由于日照要求而对开发强度进行限制。