行政给付的概念、特征与原则

1）行政给付的概念

行政给付是现代政府为实现福利社会的积极职能、帮助公民更好地实现生存和发展等基本权利的行政行为。行政给付源于对公民最低生存权的保障，从而维护公民生存的基本尊严。柳砚涛（2006）在比较了多种行政给付的概念后认为，行政给付是“行政主体为保障个人和组织的生存权和受益权，维持和促进国家与社会的稳定与发展，依照法律规定和相关政策向个人和组织，尤其是出现生存困难并符合法定保障条件的个人和组织，提供物质、安全、环境、精神等各方面保障的行政活动及相关制度”。这是一个宽泛的概念，它既给出了行政给付的目的、对象与方式，也包括了具体的行政行为和抽象的制度。

在福利社会的背景下，行政给付是政府的重要职能。行政给付关注民生并促进社会和谐。行政给付就是国家通过行政手段，为公民提供发展环境、公共设施、基础设施服务，以保障公民满足基本尊严的生活。行政给付既可以指行政主体依法对特定的社会群体提供物质帮助或者是救助的具体行政行为（例如，政府向公民提供最低生活保障条件，提供公共设施、市政设施等方面的服务），也可以指政府满足公民在社会权和其他法定受益权方面的行政行为。这个概念的提出，对于现代对城市化进程的职能定位有着积极的意义。

行政给付是国家所承担的对公民生存照顾的一种行为。给付行政以社会公平为目标，以社会保障为主体，在实现社会和谐方面具有重要的意义。孙丽岩（2007）总结了行政给付在社会正义方面的作用：①行政给付保障了个人的基本人权，提供了个人发展的舞台；②行政给付有效地保证了人的尊严；③行政给付有利于实现自由平等的公平社会。柳砚涛（2006）则认为行政给付的主要功能包括：①社会公平、正义的维系；②利益分配功能；③社会稳定功能。这些都是行政给付在城市发展中的积极意义。

2）行政给付的特征与原则

行政给付是一种受益性的行政行为。行政给付具有三个基本特征：①行政给付是行政主体以法律、法规为依据做出的一种具体行政行为；②行政给付的对象是特定的公民；③行政给付是通过赋予被帮助人以一定的物质权益或与物质相关的权益。但是，社会资源是有限的，行政给付作为一种义务具有一个十分明确的特点，就是对资源的可支配性。行政给付是建立在有限的可支配资源基础之上的。《南非共和国宪法》第二十六条规定：①每个人都有权享有足够的住房。②国家必须在能利用的资源范围内采取合理的立法措施和其他措施，以逐步推进这项权利（凯斯·R.孙斯坦，2006）。它表明了行政给付与国家对社会资源的支配能力密切相关。(www.xing528.com)

当然，给付行政也有消极的一面，它与侵害行政往往相互依存，柳砚涛（2006）将其总结为：①成为剥夺公民财产权的借口；②危及个人自由；③导致受益人对行政给付的过度依赖。例如，对空间资源进行重新的配置，这样产生的后果是对一群人的授益，而对另一群人则是侵害。由于行政给付这些特征，对于给付行政应满足如下两个原则：①法定原则。给付行政在城市规划中往往是受益与侵害的混合体，其行使应体现法定原则。②社会公平与正义原则。行政给付应平等对待每一位公民，公平配置资源与利益，使之符合罗尔斯的正义观，即授予最需要的受益者。

3）作为行政给付的城市规划

在福利社会的条件下，行政给付的概念已经扩大。行政给付是一个开放的概念，随着政府积极行政和福利行政的扩展，其内容和受益范围也逐步扩大。广义的行政给付，可以理解为行政主体为改善公民的社会权而提供社会保障或者是市政和公共服务设施。例如，建桥修路、开办学校、住房的提供，均是属于给付行政的范畴。日本学者盐野宏（1999）认为，“所谓行政给付，是指设置、管理道路公园，设置、运营社会福利设施，进行生活保护，给予个人及公众便利和利益的行政”。德国也将城市基础设施与公共设施，如通信和传送设施、供给和处理设施、教育文化机构、公共设施的提供列为给付行政（大桥洋一，2008）。

在城乡规划中，主要存在两种类型的行政给付：① 《城乡规划法》第二十九条提出“城市的建设和发展，应优先安排基础设施以及公共服务设施的建设……”由于市场实效，政府的一个重要职责是公共货品的提供。所需编制的城市基础设施规划、中小学布局规划、道路交通规划等，是针对一般人群的给付行政。②《城乡规划法》第二十九条提出“统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产和生活的需要”，诸如经济适用房、廉租房、危旧房改善等规划，则是针对特殊人群而制定的政策性的城乡规划，属于对特殊群体的给付行政。

对于即将进入城市的公民，城乡规划所推动的增加的建设用地，如居住用地、公共设施用地、工业用地、道路交通用地、绿化与生态用地等，都是现代政府的一种积极的行政给付行为。这对于这类人群在实现居住权、就业权、教育权、环境权、健康权等方面有着积极的作用。《城乡规划法》第一条所提出的“改善人居环境”，则是针对城市中所有人的一种行政给付。如同教育权一样，大城市机动性也是保障公民生存基本条件的给付行为。由于城乡规划不是一种具体的行政行为，这种行政给付可以看成是规制性行政给付。