行政指导：实现公共福利的新型政府与私人关系

1）行政指导的概念

行政指导“是指国家机关在所管辖事务的范围内，对特定的行政相对人运用非强制手段，获得相对人的同意和协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为”（胡建淼，2003）。随着社会事务的日趋复杂，需要政府采用更加灵活的方式来引导或者建议行政相对方朝一定的目标而作为。行政指导的效用在于行政相对人认可行政指导所提出的方向和信息，并按照行政指导的要求来调整自己的行为。姜明安（2006）认为行政指导具有五个特点：①不具有强制力的行政行为；②行政主体实施的行为；③实现公共管理目标的行为；④具有诱导性的行为；⑤方式灵活多样的行为。

行政指导是为了实现公共福利而改变政府与私人之间的新型关系。行政指导所产生的是一种引导关系，而不是一种法律关系。过去的管理模式转换为一种协商和引导的模式，过去行政的强制手段改变为非强制手段。行政指导的这种特征补充了法律的不完备，能够灵活地适应社会经济发展的要求。行政指导可以是以不特定多数人为对象的抽象行政行为或者是针对特定人群的具体行政行为。姜明安（2006）将行政指导划分为三种类型：①维护和增进公共利益的规制性行政指导；②帮助行政相对人事业发展的助成性行政指导；③调整私人之间纠纷的调整性行政指导。

2）行政指导的特征与原则

行政指导是一种不采用强制手段的新型行政行为，主要采用引导、建议、鼓励等方式来促成行政相对方的某种行为。行政指导的出现，“既是现代行政法中合作、协商的民主精神发展的结果，也是现代市场经济发展过程中对市场失灵和政府干预双重缺陷的一种补救方法”（章剑生，2008）。这是一种新型的行政关系，章剑生（2008）认为行政指导具有三个典型特征：①行政性，基于行政职权的准法律现象；②多样性，可根据实际情况采用不同的方式，具有较大的灵活性；③自愿性，是一种行政相对人自愿接受的非行政权的行为。

既然行政指导是非强制性和非拘束性的，行政主体制定行政指导时是否可以不受法律的约束？由于行政指导会发生变化，或者是发生失真、失误的状况，因此误导了行政相对人，给行政相对人造成了权益损失。为此，姜明安（2006）提出三个值得思考的问题：①合法性问题；②信赖保护问题；③法律责任问题。但是，如何规制行政指导则是有争议的。“若行政指导都必须在有相应的法律根据时才能实施，便会抹杀了行政指导的优点”（胡建淼，2003）。严格的法律限制，会使行政指导失去意义。(www.xing528.com)

但如果行政主体制定的行政指导不当或者是无合理性造成了行政相对人的损失，行政主体是否要承担过失责任？法律如何规范行政指导？作为一种行政行为，行政指导指出方向或者是提供信息应具有准确性和可靠性，这就要求行政主体对未来的科学和准确把握。笔者认为，只要行政主体运用公开的和科学的方法来制定行政指导，行政主体就无过失责任。如果行政主体故意误导或运用不科学的方法来制定行政指导，导致行政相对人的损失，那么行政主体就应承当相应的责任。因此，对行政指导应采用科学和可信的方法，并“建构有效的行政指导救济机制”（胡建淼，2012）。

3）作为行政指导的城市规划

城市规划的功能就是控制与引导。现代城市发展越来越快，而且呈现出不确定性。城市规划的一个重要作用是预测未来，为人们安排未来的生活提供预期。政府通过城市规划来告知市民和城市的开发商，以降低他们对城市未来发展认识的不确定性，增强他们对城市发展的信心。就其内容而言，对城市中任何具体的民事主体都不具有强制性，而是通过这些内容来宣示政府的城市发展政策、明确未来城市目标、鼓励到城市来创业和投资。城市规划中作为宣示性政策的主要为人口政策、空间政策、建设用地政策以及其他相关政策。这些政策大都建立在科学预测的基础之上。城市规划通过对城市发展政策的宣示，为社会经济发展提供明确的信息。

在城市规划中，有关城市性质、城市规模、空间布局、发展方向、用地结构等方面被表述为强制性内容。例如，杭州市城市总体规划所提出的“城市东扩，旅游西进，沿江开发，跨江发展”，就是一种行政指导。它既告知城市未来的发展重心在城市的东部，也为下一层次的规划提供依据。西蒙的有限理性理论认为，任何组织都不可能获得完全的、充分的市场信息。“不完全竞争”和“信息不对称”是导致市场失灵的重要原因。城市规划需要根据发展形势的变化不断地进行调整和修正，从而指导社会经济的发展。这种引导行为对公民并不具有强制力。

城市规划中的引导性内容包括城市风貌、景观控制、公共空间奖励、一般的技术规定等。这种行政指导不是一种独立的行政行为，而是结合如下将要分析的行政强制和行政征用的一种行政行为。这种行为可以归类于维护和增进公共利益的规制性行政指导。作为维护和增进公共利益的规制性行政指导是以公共目的论证为主要目的，为控制性详细规划的编制提供依据。笔者理解的是指如下两个方面：①城市规划编制中必须要有的内容；②下一层次规划不得随意更改的内容。这是对地方行政权约束的过程，这与限制具体的私有产权，或者是对民事主体具有强制性不是一个概念。