抽象还是具体：实践中的行政行为差异化

1）抽象行政行为

中国2008年开始实施的《城乡规划法》明确了城市规划由政府组织编制，由政府审批。从行政法的角度来看，城市规划作为政府干预土地使用的工具，必然是一种行政行为。对城市规划的法律控制关键是要区分是抽象行政行为，还是具体行政行为。根据新的《行政诉讼法》可知，具体行政行为可以直接提起诉讼，而对抽象行政行为只能采用附带审查，甚至不能审查。由于城市规划编制是为实施城市一定时期的发展目标而制定的土地使用和空间安排，因而一般认为城市规划是行政规定，或抽象行政行为。刘飞等（2007）从法理依据和法律依据的角度，论证了“城市规划是一种规范性文件，并依据其制定主体的不同取得规章或者是行政规定的法律地位”。为此，刘飞等（2007）认为“制定城市规划的行为应该属于抽象行政行为”。

抽象行政行为是行政法中的学理概念，也被称为行政规定，一般指行政机关制定的、具有普遍性的行为规范的行为。它的范围包括行政机关制定行政立法、行政规章和其他一般规范性文件的行为。由于其所针对对象的非特定性、效力的未来性以及适用的普遍性而成为抽象的行政行为。根据胡建淼（2003）著的《行政法学》一书得知，一般行政规定或抽象行政行为的特征为：①在行为对象上，针对不特定的对象做出的；②在行为溯及方向上，是针对未来的行为；③在使用次数上一般为反复使用的；④在行为效力的间隔上是间接约束权力相对人的权利和义务。对比城市规划中的城市总体规划和控制性详细规划，在行为溯及方向上、反复使用方面、行为效率的间隔上均与行政规定或抽象行政行为相一致。

根据抽象行政行为的概念，从城市规划的许可角度来看，城市规划是一种抽象的行政行为。城市规划具有抽象行政行为的行为特征。城市规划未来的许可对象是不特定的，在行为溯及方向上是针对未来的，在使用次数上可以多次，对行政许可对象的约束是间接的。目前中国的行政法习惯将行政行为分为具体的行政行为与抽象的行政行为。这种分类的意义主要是行政行为是否作为行政复议和行政诉讼的直接受案对象，以及在受理案件时，确定行政行为在时间上的适用性。一般认为，建设项目的行政许可是具体的行政行为，而作为其许可依据的城市规划则是抽象的行政行为。但是，作为空间干预的城市规划是否就是一个严格意义上的抽象行政行为，还要做进一步的分析。

2）具体行政行为

在区分抽象行政行为和具体行政行为最重要的标准的行为对象上，并不能完全清晰地界定城市规划为抽象的行政行为。一旦城市规划制定完成，从所受影响的对象或者是所约束的对象上来看均为具体的或相对具体的，受影响的业主均是固定的，或者是可以事前统计的。例如，一个城市为提升城市的竞争力、改善交通条件、更好地为市民服务，在城市总体规划中，规划了一个机场。就城市总体规划而言，规划行为是针对未来的，规划的公布并不一定导致规划的项目，如机场的实施。城市总体规划在一定的时期内可以重复使用，如建小机场后建大机场。但是，在城市总体规划制定以后，对于机场所控制的土地而言，其他发展用途已被限制或者被禁止。由于规划机场的位置是确定的，机场控制范围内受影响的业主是确定的，也可以事前统计。

所谓具体行政行为是行政主体依据法律法规行使行政权力，就特定事项对特定的公民、法人和其他组织做出有关权利和义务的单方行为。章剑生（2008）认为具体行政行为的两个重要特征包括：①它只对特定事件或者特定人有效，不具有普遍约束力；②它只对它所针对的事件有约束力，对以后发生的同类事件没有效力。城市规划所约束的对象，不仅是所规划的机场及其控制范围，还有一些土地被规划为住宅、工厂与商业，另一些土地则被规划为道路、学校和公共绿地等，均是特定的、可统计的。为此，从具体行政行为的概念上来看，城市规划所约束的是特定的、可统计的对象，应该将城市规划归类为具体的行政行为。(www.xing528.com)

从受约束的行为对象上来看，城市规划具有具体行政行为的特征。方世荣提出，“凡直接致使具体法律关系实际产生、变更和消灭的行政机关的行政行为，都是具体行政行为，而不论它针对的是什么对象”（章剑生，2008）。对于城市规划所覆盖的土地，无论其使用性质是否符合城市规划的要求，均可以一直使用到新的建设项目许可为止，也就是城市规划制定的成果实际上并没有改变现实的土地使用。这一定义反倒论证了城市规划是抽象的行政行为。但是，由于城市规划的空间性，城市规划的制定改变了现状的土地使用所依存的空间关系，并对一定的土地产生了实际的法律效果。如果将城市规划归类为具体的行政行为，则应该为未来的行政行为，或者是“未成熟”的行政行为。

3）城市规划的行为特征

城市规划是行政主体在未来一定时间内为实现公共利益和行政目标而采取的行政行为。该行政行为有可能对行政相对人直接或者间接产生法律效果。城市规划的制定、修改、废止均会给行政相对人的权利和义务产生重大的影响。城市规划产生的法律效果是两方面的：①从行政许可的角度来看，城市规划符合判断抽象行政行为的四个特征。城市规划可以归类为抽象的行政行为。②从对现状土地使用的角度来看，城市规划对现状土地使用的约束对象是具体的、可统计和可分析的，并产生了法律效果。城市规划不是一般的抽象行政行为。城市规划一旦被批准生效，就对城市地区的土地使用产生了法律效率。新的规划笼罩着整个规划范围，各个城市地区的土地使用均有了新的用途。它包括设置了风景区、历史街区、公园、工业区、居住区以及市政道路基础设施等。为此，城市规划可以被认为是具有具体行政行为特征的抽象行政行为或行政规定。

城市规划作为一种权力，对行政相对方产生了权利的赋予与限制、义务的增加与免除，直接引起了法律效果。城市规划作为现代政府干预城市空间的手段，不是一个单一的行政行为，而是一个综合的，或者是多种行政行为组合的复合行政行为。在城市规划中指定甲的土地为学校、指定乙的土地为公园，均是针对具体的对象。它所针对的对象产生了法律效果，要么对具体的对象赋予发展权，要么采用退让红线等方式对具体的对象予以限制。但是，城市规划又是一个抽象的行政行为，其作用于客体，并没有对现状财产产生法律效力，或者是尚“未完成”的行政行为。当然，这些行政行为的特征不是成熟的，只能是“规制型”的行政行为。

从法律的角度来看，作为行政行为的城市规划，其目的是协调城市化进程中的各种利益冲突。若将进入城市作为一项权利，就得配置合理的空间资源，以实现他们进入城市后的居住权、就业权、教育权、环境权，等等。在这个过程中，城市规划体现的是一种给付行为。空间资源的合理配置涉及城市结构的调整以及现行土地使用的格局，从而限制和干预了城市中部分公民的财产权。干预的行为很复杂，从行政行为的性质上来看，就是行政强制与征收行为。城市发展不完全依赖于政府，社会资本发挥了积极的作用。而城市规划对社会资本的运行起着引导作用，这可归类于行政指导。综合上述分析，城市规划是由行政指导、行政给付、行政强制、行政征收特征所构成的复合行政行为。