控制性详细规划的主要内容与优化方案

1）控制性详细规划的编制单元

控制性详细规划不可能在整个城市进行编制，而应该将城市，特别是大中城市化为若干个单元进行编制。住房和城乡建设部2011年实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十一条规定：“编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单元规划。”在目前的编制方式中，控制性详细规划编制单元的划分一般有三种模式：①按重点发展或者近期发展地区划分单元；②按功能区划分单元；③按街道或社区为基本单位划分单元。

控制性详细规划的编制是在局部地区对城市总体规划深化、解释与转译的过程。如何确定局部地区是控制性详细规划编制的一项重要工作？控制性详细规划单元在空间上具有不重复、稳定的特点。控制性详细规划不仅要转译、解释总体规划中的相关原则和要求，同时还要保障公共服务设施在空间布局上的公平合理。这对于基本公共服务均等化具有重要意义。从法学角度来看，以社区或街道为基本单位所形成的单元，在保障城市规划公平、公正方面更具有优势。为此，控制性详细规划的单元设定可以综合考虑街道社区的行政界限、合理的规模、清晰的界限以及建设用地中尚未“拆村建居”的农村地区的状况来确定。

2）控制性详细规划的主要内容

根据住房和城乡建设部2011年实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十条规定可知，控制性详细规划的基本内容为：①土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；②容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；③基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求，地下管线控制要求；④基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》是2010年以住房和城乡建设部令的方式发布的，表明了上述内容是控制性详细规划法定的基本要求，或者是控制性详细规划具有法律效力的基本要求。(www.xing528.com)

住房和城乡建设部2011年实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十四条规定：“控制性详细规划编制成果由文本、图表、说明书以及各种必要的技术研究资料构成。文本和图表的内容应当一致，并作为规划管理的法定依据。”由于文本和图表同样具有法律效力，文本和图表中的内容不仅应当一致，同时应当符合《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十条中控制性详细规划的要求。因此，《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第十条规定是控制性详细规划中文本和图表具有法律效力的基本要求。

3）控制性详细规划与权力控制

控制性详细规划是规划许可和管理的依据。控制性详细规划越细，对未来的预期就越明确，公众和开发主体都可预期行政权力的运行结果，以及土地开发对周边的影响。控制性详细规划也是行政权力运行的依据，控制性详细规划越详细则在规划许可中自由裁量的空间就越小。从行政效能的角度来看，控制性详细规划越细，许可的效能就越高。但是，控制性详细规划越细则对未来的适应性就越差。因此，控制性详细规划如何适应未来的发展，提高行政效能同时防止行政权力的随意性是一个值得深入研究的课题。

住房和城乡建设部2011年实施的《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》给地方政府在编制控制性详细规划时留有了一定的裁量空间。例如，没有明确对地块的划分做出规定，土地使用中的兼容功能提出，等等。同时值得研究的另一课题是用地边界与技术指标的合理性问题。由于控制性详细规划具有法律效力，规划许可与管理的基础是可开发地块的明确边界和技术指标，但是地块的边界与技术指标往往与开发的时序相联系。例如，在基础设施不成熟的地区，如何提出划拨用地拆迁边界的问题，是否可以代征周边的城市道路等。