城市总体规划的制定过程的优化

1）城市总体规划的编制程序

根据建设部2005年发布的《城市规划编制办法》第十三条规定可知，城市总体规划的制定分为四个阶段：①向国务院或者省、自治区城乡规划主管部门提出编制城市总体规划的工作报告。只能在国务院或者省、自治区城乡规划主管部门同意后方可编制城市总体规划纲要。②编制城市总体规划纲要。城市总体规划纲要应当报送国务院或者省、自治区城乡规划主管部门组织审查。③组织编制城市总体规划。编制城市总体规划应当组织公众参与和专家咨询。④按法定程序审批城市总体规划。城市总体规划的成果在同级人民代表大会常务委员会审议后，经省或市人民政府同意后上报审批。

编制城市总体规划工作报告是对编制城市总体规划的正当性和必要性进行说明。根据建设部2005年发布的《城市规划编制办法》第十二条规定可知，工作报告基于城市总体规划实施评估和城市发展战略性研究。实施评估主要是对现行城市总体规划以及各专项规划的实施情况进行总结，并对基础设施的支撑能力和建设条件做出评价。城市发展战略性研究主要是针对存在的问题和出现的新情况，着眼于区域统筹和城乡统筹，对城市的定位、发展目标、城市功能和空间布局等战略性问题进行前瞻性研究。

城市总体规划纲要是城市总体规划的中间过程。城市总体规划纲要的编制便于各相关部门及早参与城市总体规划的编制，便于城市总体规划各相关规划的协调。根据建设部2005年发布的《城市规划编制办法》第二十九条规定可知，城市总体规划纲要主要涉及九个方面的任务：①提出市域城镇体系规划纲要；②提出城市规划区范围；③分析城市职能，提出城市性质和发展目标；④提出禁建区、限建区和适建区范围；⑤预测城市人口规模；⑥研究中心城区空间增长边界，提出建设用地规模和建设用地范围；⑦提出交通发展战略及主要对外交通设施的布局原则；⑧提出重大基础设施和公共服务设施的发展目标；⑨提出建立综合防灾体系的原则和建设方针。

2）城市总体规划中的公众参与

城市总体规划是城市发展的总纲，直接影响公共安全、公共健康、社会福祉，公众参与城市总体规划的编制意义重大。建设部2005年发布的《城市规划编制办法》第十六条规定：“在城市总体规划报送审批前，城市人民政府应当依法采取有效措施，充分征求社会公众的意见。”这从法规的角度明确了城市总体规划中公众参与的地位。是城市规划走向科学化、民主化和法制化的重要步骤。让公众参与城市总体规划，是知情权、参与权、监督权的体现。公众参与使得社会更加认同城市总体规划，更加有利于提升城市总体规划的权威性。(www.xing528.com)

城市总体规划内容多、涉及面广，如何反映民意、形成有效的公众参与，是城市总体规划编制中的一个重要课题。针对城市总体规划中内容多、专业性强的特点，公众参与可以分为三个阶段：①民意调查。可以采用传统的发放调查表或者是采用新媒体的方式，广泛征求公众意见。②咨询协商。将城市总体规划分为不同的公共议题，邀请专家、媒体、公众参与协商、讨论，形成不同议题的咨询意见。③批前公示。在城市总体规划成果编制完成后，按照《城乡规划法》的要求公示一个月，广泛征求公众和社会的意见。

3）城市总体规划与“多规合一”

《城乡规划法》第五条规定：城市总体规划的编制，“应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接”。2014年4月修订的《环境保护法》第十三条也提出了环境保护规划应当与城乡规划相衔接的要求。2014年12月，国家发展和改革委员会、国土资源部、环境保护部以及住房和城乡建设部联合下发通知，开展“多规合一”的试点，探索解决现行规划体系存在的问题。法律已经明确，应解决由于制度分设所造成的国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划自成体系，以及内容冲突、缺乏协调等问题，以实现一个城市“一张蓝图”的目标。这是城市总体规划与相关规划的“竞合”问题，也是城市总体规划在一定时期内，在资源约束的条件下，在空间上如何协调社会、经济与环境关系的问题。

“多规合一”既是制度上的问题，也是技术方面的问题。其核心是在同一空间中，各个规划在目标、技术标准等方面的协同。由于几个规划已经在编制的方法、技术标准方面自成体系，为此，“多规合一”应当关注编审制度上的协同、技术标准上的协同、方法逻辑上的协同。城市总体规划与相关规划的“竞合”问题，应该遵守三个原则：①由远期到近期。优先考虑长远问题，然后是近期问题。②由宏观到微观。重点考虑宏观问题，然后是分析微观问题。③由稳定议题到易变议题。优先考虑稳定的议题，如生态空间、文化遗产的保护问题，然后考虑开发问题。