城市总体规划的重要作用

1）城市总体规划的概念

城市总体规划是《城乡规划法》中的法定规划。城市总体规划是依据城市社会经济发展的战略对一定时期的城市性质、发展规模、土地利用、空间布局以及各项城市基础设施所做的综合部署和空间安排。城市总体规划的编制应考虑当地的社会经济发展情况、自然条件、资源条件、历史背景、现状特点，统筹兼顾、综合协调。城市总体规划的编制要贯彻可持续发展、合理布局、集约发展、保护优先的原则。城市总体规划是城市建设和发展的总体部署和总纲，具有综合性、战略性、政策性和长期性的特征。建设部2005年发布的《城市规划编制办法》（建设部令第146号）第二十八条规定：“城市总体规划的期限一般为二十年，同时可以对城市远景发展的空间布局提出设想。确定城市总体规划具体期限，应当符合国家有关政策的要求。”

城市总体规划需要考虑的几个关系：①城市与区域的关系。在城市化的推动下，城市群、大都市连绵区不断出现，城市是区域中的一个组成部分。总体规划要充分分析城市在区域中的地位与作用，处理好城市与区域的关系，协调好区域重大基础设施的布局。②城市发展与资源环境的关系。城市化的进程带来了城市规模的扩展，城市的扩展可能造成对生态环境的侵蚀，对资源的过度占用。这是城市可持续发展的重要方面。③城市与乡村的关系。城市与乡村是一个同一体。城市与乡村不仅具有经济联系，而且因受城市化的影响，乡村人口不断向城市迁移。人口的迁移不仅是经济问题，也是制度与法律问题。④远期与近期的关系。城市发展是逐步推进的，城市总体规划既要协调好长期与近期的关系，也要谋划好长期与远景的关系。

2）作为公共政策的城市总体规划

《城乡规划法》第七条规定：法定规划未经法定程序不得修改，这从法律制度上防止了地方政府随意改变城市总体规划，维护了总体规划的严肃性。这就涉及城市总体规划的作用问题，城市总体规划是法，还是公共政策？建设部2005年发布的《城市规划编制办法》（建设部令第146号）明确指出，“城市规划是政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。依据《城乡规划法》第五条，城市总体规划的编制应当依据国民经济与社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接，而这两个规划更具有公共政策的特征。为此，笔者认为，虽然城市总体规划属于法定规划，但由于城市总体规划的综合性与战略性，应将其归类为公共政策。

广义的理解，公共政策包括法律、法规。公共政策是由政府制定的管理公共事务的规范性文件。法律是一种设定权利、义务以维护社会秩序的行为规范。与法律相对比，公共政策依据法律做出，并具有可变性，而法律则是对权利与义务的规范。城市总体规划的综合性、战略性、政策性和长期性的特征，使得城市总体规划成为一种宣言，一种政府干预城市发展正当缘由的论证，或者是公共利益的论证。其作用是明确在控制性详细规划制定中调整社会利益的目标和方向。为此，应将城市总体规划定位为城市建设与发展的总纲，具有一定法律意义的公共政策。(www.xing528.com)

3）城市总体规划的法律作用

在市场机制条件下，城市规划不仅仅是关注人口与产业的空间布局，还应当成为平衡社会空间利益的工具。在现行制度条件下，城市总体规划“从区域到设施点、从城镇到村庄、从社会到经济、从远期到近期、从布局到实施等宏观、微观、具体的技术方案问题，审查审批的内容太多、太细、负担太重”（官大雨，2010）。由于有限理性的存在，城市总体规划想要面面俱到、事无巨细是不可能的。实际上，城市规划的两层体系，就是分别承担不同的职能。城市总体规划具有战略性、宏观性的特征，城市总体规划的内容不是针对具体的地块控制。但是在一些重要地方的布局仍具有法律意义，如飞机场、水源地、城市湿地、风景区以及历史街区等布局。

《城乡规划法》第二条规定：“规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定”。在《城乡规划法》中规定了四种规划：城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。而在城市总体规划的制定中，只是划定了城市规划区的范围。规划区的划定，不仅涉及规划编制类型的空间范围，同时还明确了各类空间的权力适用范围。在这类规划中，城市总体规划的审批层级最高，笔者建议应在城市总体规划中同时划定四种规划的编制范围或权力空间。

根据《城乡规划法》第七条规定可知，经依法批准的城市总体规划是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改；《城乡规划法》第十九条提出根据城市总体规划的要求编制控制性详细规划；《城乡规划法》第四十八条则要求修改控制性详细规划涉及城市总体规划强制性内容的应当先修改城市总体规划。从这三个条文中，我们可以得出，城市总体规划是城市建设与发展的总纲，或者是城市“宪法”。 城市总体规划在规划的审批制体制中，审批层级最高。一般观念认为，城市总体规划的法律地位最高。笔者认为，由于城市总体规划战略性、宏观性、指导性的特征，城市总体规划的法律意义在于对地方政府在下一层次的规划权力进行限制，而不是对具体的建设项目进行法律约束。

立法的基本逻辑是概念与内容的明确性与一致性，而模糊的概念与内容难以形成有序的法律秩序。行政法不仅约束行政机关，同时也是司法机关在行政争议处理时的定案标准。城市总体规划规定了城市布局的方式，划定了适建区、限建区和禁建区等内容。对于大城市或特大城市而言，由于其总体规划所采用的比例尺相对较小，只能采用功能区或大类、中类的土地分类，不能准确将土地使用界定清晰。这需要用控制性详细规划做进一步的解释与明确。当然，小城市或建制镇的总体规划由于采用大比例尺，可以直接用地块层面的分类来编制城市总体规划。因此，从立法逻辑的角度来看，大城市、特大城市的城市总体规划不应作为约束土地使用的直接依据，而小城市、建制镇则可由地方立法来明确。