城市建设用地使用的优化控制方法

1）建设用地的使用控制

土地的使用不仅关系到所有权人的利益，同时也关系到土地使用所形成的相邻关系。“社会义务在土地所有权的塑造中有着相比其他所有权的立法而言更加重要的意义”（朱芒等，2012）。为此，土地作为一种稀缺资源，不存在自由的使用，土地的使用必须兼顾自身的利益与社会的需求。土地的稀缺性，造成了利益的博弈。土地使用利益的最大化成为利益主体追逐的目的。土地使用中外在影响的存在使得这种关系更加紧张。“分区（规划）的合法性在于治安权（Police Power）的合法概念”（约翰·M.利维，2003）。治安权或者警察权的行使是为了健康、安全和公共福祉而对私有财产的限制。因此，城市规划最基本的功能是通过分区管制，既提升了城市土地的使用效率，也防止了土地使用的外在影响。

城市规划是通过分区的方式对建设用地的使用实施控制。建设用地的使用应当符合管制分区、开发政策、功能分区等方面的管制原则和要求。当然，对建设用地的使用控制并不仅是分区管制的控制要求，影响建设用地使用的因素很多，主要包括：①建设用地的位置。建设用地的位置是影响土地使用的最重要的因素，不同的位置具有不同的使用方式。②土地使用的最大化原则。中国土地的稀缺，应当在满足环境影响、交通影响、日照影响评价等的基础上，实现使用效率的最大化。③城市专项规划的影响。建设土地的使用首先要满足基本的公共设施和基础设施的需要，并与这些设施的支撑能力相协调。④城市设计的要求。建设用地的使用还要符合城市设计或景观规划的相关要求。

城市规划对建设用地的控制主要从如下五个方面进行：①用地的面积与范围。这是允许建设主体建设面积大小的范围，也是建设主体受法律保护的权利范围。②用地性质的控制。这是根据城市规划政策所确定的建设用地的使用用途的规定，允许建设主体可以在哪些方面进行开发。③开发强度的控制。这是允许建设主体可以开发的数量方面的控制，控制指标包括了容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等。④建筑退让控制。建筑退让是指拟建建筑与用地边界应该退让的距离。这是为了保障建设工程施工安全以及缓解建设项目的外在影响，需要建设主体所承当的义务。⑤美学控制。这是对建设项目在建筑形态、建筑风格、色彩等方面的控制。

2）开发强度的一般影响因素

在资源过度稀缺的情况下，节约与集约发展是城市规划的重要原则。城市规划的目标之一就是有效率地使用城市土地，提升土地的使用效率。但是，土地的使用效率并不是城市规划的唯一目标，还应当以提升城市生活质量为目标，并满足公平、正义的原则。衡量土地使用效率的重要指标是开发强度。开发强度是指单位土地所允许建设的建设量。在市场经济条件下，开发强度的控制直接影响了建设主体的利益最大化。开发强度涉及土地的使用效率、公共利益的维护、环境质量控制等方面的问题。城市规划在空间上要协调好社会关系、经济关系与环境关系，就应当合理确定建设用地的开发强度。(www.xing528.com)

影响开发强度的因素很多，主要包括如下四个方面：①城市规划的控制要求。建设用地的开发强度受到城市规划在开发政策、经济政策、功能分区等方面的限制。这些限制都会反映到土地的开发强度上。②用地的区位条件。由于级差地租的影响，建设用地的不同区位具有不同的经济价值。这就需要根据用地的区位来综合确定开发强度。③交通与基础设施的条件。交通与基础设施是建设用地使用的支撑条件，交通条件可以改善建设用地区位的状况，特别是TOD引导开发的情形。④建设用地的性质。不同的用地性质具有不同的功能和不同的使用特点，对建筑形态、建筑密度以及周边的条件具有不同的要求，从而影响了用地的开发强度。

3）开发强度与相邻关系

实际上，影响开发强度的因素很多。外在影响与安全影响就是相邻关系中的重要影响因素。建设用地的外在影响主要包括了建筑物产生的污染侵害以及南侧建筑对北侧建筑的日照影响。建设用地的使用还可能对周边用地中的建筑物产生消防和结构上的安全影响。这些都影响了建设用地开发强度的设定。城市建设用地的使用特征是相互联系、相互影响。A地块的使用影响了B地块，而B地块的使用又影响了C地块。这种建设用地的使用特征导致了建设用地的使用效率不是基于单一的地块，而是整体的使用效率。单一地块使用效率的最大化，并不是整体使用效率的最大化。

由于土地的使用是一个渐进的过程，相邻关系的影响使得开发强度的设定变成了一项十分复杂的工作。开发强度不仅是依据城市规划的长远目标而设定的工作，也是一项随着城市开发的进程，需要在开发前针对实际的地块开发以及周边条件进行修正的工作。在修正开发强度时，应当遵循的两个原则是：①先用原则。这里是指建设用地开发强度的设定不能侵害了已经使用的建设用地的权利，同时应保障即将建设的用地开发强度。②公平原则。开发强度的设定不能仅考虑先用建设用地的开发强度，同时要保证后开发的建设用地也能具有相当的开发强度。