城市土地分类与建设规划优化

1）城市建设土地分类标准

城市规划的规制对象是城市土地，通过限制土地的使用性质、开发强度来实现城市规划的目的。一般认为，性质是指事物所具有的与其他事物相区别的根本属性，而用途则是指事物所运用的方面与范围。在城市规划中，用地性质是依据法律与规划对特定范围土地所做的用途规定，而土地用途一般指依照法律规定对所属用地的使用方式与功能。在2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》中，城市用地分类按照土地使用的主要性质进行划分，并采用了大类、中类和小类三级分类体系。这种用地分类是功能性的，从城市用地分类的层次来看，同一类用地在土地使用的用途和功能方面是一致的。城市用地分类是一个树状结构，从大类到小类，逐步细分。

根据2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》可知，城市的土地用途分为8个大类、35个中类、42个小类。8个大类分别为：①居住用地，指住宅和相应服务设施的用地；②公共管理与公共服务用地，指行政、文化、教育、体育、卫生等机构和设施的用地，不包括居住用地中的服务设施用地；③商业服务业设施用地，指商业、商务、娱乐康体等设施用地，不包括居住用地中的服务设施用地；④工业用地，指工矿企业的生产车间、库房及其附属设施等用地；⑤物流仓储用地，指物资储备、中转、配送等设施用地；⑥道路与交通设施用地，指城市道路、交通设施等用地，不包括居住用地、工业用地等内部道路和停车场等用地；⑦公用设施用地，指供应、环境、安全等设施用地；⑧绿地与广场用地，指公园绿地、防护绿地、广场等公共开放空间用地。

2）建设用地分类与土地细分

2012年实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》总则规定：该标准“适用于城市、县人民政府所在地镇和其他具备条件的镇的总体规划和控制性详细规划的编制、用地统计和用地管理工作”。在城市规划编制中，虽然没有明确规定，但是从城市规划的工作原则和所采用的比例尺来看，一般是城市总体规划以大类、中类为主，控制性详细规划以小类为主。城市总体规划中所采用的大类的用地分类，实质上是对城市土地进行了“功能分区”。从城市总体规划到控制性详细规划是一个土地细分的过程。建设用地从大类到小类的细分，存在一个规划解释的问题。这里的规划解释有两个基本的依据：①功能分区的原则；②相关的专项规划。(www.xing528.com)

建设用地分类体现了混合使用的特点。例如，居住用地根据环境质量和设施配套情况分为一类居住用地、二类居住用地和三类居住用地。这三类居住用地均由住宅用地和服务设施用地组成。居住用地中的服务设施用地包含了居住小区和小区级以下的幼托、文化、体育、商业、卫生服务、养老助残、公共设施等用地。虽然服务设施一般属于公共服务设施和商业服务设施的范畴，但是，在《城市用地分类与规划建设用地标准》中已经考虑了形成环境优美和社区活力的居住区所必须具备的基本功能。这种分类的方式结合了功能混合的原则，而不仅是单纯的住宅用地。

3）建设用地分类与建设地块

建设用地分类体现了建设地块的类型化特征。现实土地使用的功能类型繁多，即使是同一块土地、同一幢建筑都有多种用途。在城市规划中，将建设用地或者建筑的功能进行类型化处理，以主导的用途作为建设用地的性质或用途。在建设用地分类中，功能相同的建设用地构成了建设用地的小类。例如，综合文化活动中心、文化馆、青少年宫、儿童活动中心、老年活动中心等设施或功能构成了建设用地小类中的文化活动用地，而图书展览用地与文化活动用地组成了建设用地中类中的文化设施用地。因此，建设用地从大到小是功能分区的过程，而建设用地从小到大的分类是一种类型化的处理方式。

建设用地分类的目的是引导与控制对城市建设用地的合理使用。在市场经济条件下，建设用地作为一种财产受到了《物权法》等法律的保护。用地分类并不是建设用地的使用，建设用地的使用必须基于产权边界，也就是建设地块边界。地块产权边界内的土地使用具有排他性，并且受到了城市规划的限制。理论上，建设用地边界内的土地使用可以采用大类，也可以采用小类，但是，从大类到小类，土地使用的功能限制越来越细，给予土地使用限制的信息也越来越清晰。从建设用地使用管理的角度来看，限制条件越清晰越便于管理。因此，在建设用地的规划管理中，多采用小类的方式。如果采用中类或者混合的方式，则要在规划条件中予以明确。