生态环境管制分区的优化方法

1）生态环境管制分区的概念

城乡规划的起源之一是对城市无序发展所产生的环境卫生问题的担忧。环境问题一直是城乡规划关注的重点问题。《城乡规划法》第一条提出的“促进城乡经济社会全面科学协调可持续发展”明确了城乡规划在生态环境保护中的责任。《城乡规划法》第四条进一步要求在城乡规划的制定和实施过程中应当改善生态环境、防止污染和其他公害。虽然，《城乡规划法》赋予了城乡规划在环境保护中的责任，但是，除了在规划目标、原则与空间管制方面是一致的以外，城乡规划与环境保护规划所承当的责任是不同的。2014年修订的《环境保护法》第十三条明确“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等”。在城市化的背景下，城市土地使用加大了城市对自然资源的开发力度，城乡规划所要完成的工作是尽可能避免土地使用在选址与空间布局上所造成的环境影响，以便环境保护规划更好地完成法律所赋予的任务。

新的《环境保护法》第十三条规定环境保护规划应与城乡规划相衔接。城乡规划最基本的工作方法就是分区管制。新的《环境保护法》第二十九条提出，“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护”。耿海清认为，“环境分区管理通过区域环境本底及控制目标的差异化要求实现环境保护的空间引导与约束要求，是目前常见的环境保护技术手段”（汪自书等，2014）。环境管理分区是根据社会经济发展需要，来制定环境发展目标，并对不同的地区在环境状况、环境承载力、开发程度与发展潜力等方面的差异进行合理划分，为土地开发的空间管理建立科学的基础。由此可见，城乡规划与环境保护规划在方法上均采用了分区管制的概念。

环境功能分为三个方面：①为人类的生存和发展提供必要的空间；②维护正常的生态安全的功能；③文化和美学功能。在城市化进程中，城乡规划所要解决的环境问题主要包括三个方面：①城市蔓延所造成的城市重要生态功能区的侵蚀；②分散发展所带来的污染问题的难以治理；③污染工厂以及环卫设施所造成的邻避效应。城乡规划所要采取的措施是阻止不当的土地开发以及优化城市布局，避免土地开发与污染对城市生态环境造成影响。由于分区管制是城乡规划与环境保护规划的共同方法，因此其可以作为城乡规划与环境保护规划相衔接的桥梁。城市生态环境管制分区应依据地理、气候、生态特点等自然条件合理划分，以实现城市的土地使用布局与环境保护的要求相一致。采用生态环境的分区管制不仅对生态的保护具有积极的意义，而且对土地开发所产生的污染物的集中治理也具有积极的意义。

2）生态环境管制分区的类型

分区管制是城乡规划的基本管理方式。《城乡规划法》第十七条中要求城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括“禁止、限制和适宜建设的地域范围”，并规定涉及环境保护的应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。城乡规划中的生态环境空间管制是从空间的角度对保护性生态环境资源和风险性生态环境资源实施的公共管理，以实现资源的有效利用和可持续发展。分区管制就是因地制宜，针对不同的环境空间制定不同的管制政策。分区管制不是不顾资源环境的承载力状况，而是经济发展与土地开发的方式、强度应符合环境发展目标并与环境承载力相一致。生态环境分区管制有利于将城市的生态体系分区分级保护，防止城市的无序发展。空间管制的目的在于优化城乡建设用地布局，并为环境保护的差异化管理提供依据。(www.xing528.com)

生态环境管理分区就是从生态环境保护的角度出发，提出生态保护的要求和标准，为土地使用的差别化管理提供决策依据。生态环境管理分区可以分为两个层次：市域层次和市区层次。对于市域层次，可以根据《城乡规划法》的要求来划分：①禁建区。严格保护自然保护区、湿地、滞洪区及水源地等核心生态功能区。可以结合实际情况设立各种风景区、自然生态保护区、森林公园、水源保护地等，禁止在这些地区进行城市化开发。②限建区。限建区分为两种类型。一种是对山地、林地、农用地、滨水用地等一般生态空间实施限制建设的控制，另一种是对可能产生邻避效应的大型环卫设施在其影响范围实施限制。③适建区。对于适建区，根据资源与环境特定，合理安排经济与建设活动，并合理布局各类建设用地。

对于市区层次的生态环境管制分区，主要根据土地适用功能以及环境状况现状，采用综合分区的方式，为优化用地布局提供依据。市区层次的生态环境管制分区可分为：①重点生态环境保护区。一般指城市中的风景名胜区、湿地、文物古迹保护区、旅游疗养区等对环境质量要求较高的地区。②一般生态环境保护区。以居住、商业、文化、卫生、教育、科研等活动为主，也包括适量一类工业活动，并应当符合一定环境标准的综合地区。③污染控制区。应当严格控制污染的二类工业区以及仓储物流区。④重点污染治理区。主要是现状污染严重，需要较强治理的三类工业区。

3）生态环境管制分区的法律意义

环境问题不是局部的问题，而是区域整体的利益问题。社会越发展，区域的环境问题越受到重视。生态环境分区管制的目的是将过去对环境的要素治理转变为区域协同治理。从区域的角度来看，应优化配置发展资源、合理确定不同区域的功能与发展目标。集中发展、分区管制有利于资源的集约化利用，有利于城市生态环境的治理。分散发展虽然在发展的理念方面是平等的，但是，分散发展造成的是污染的广泛性，给污染的治理带来难题。生态环境分区管制优化了城市与区域的整体利益。然而，分区管制所产生的结果是不同的地区具有不同的发展权，这就造成了空间发展利益分配的不平衡问题。如何实现利益共享、责任共担的制度，值得进一步研究。

相对于土地使用的功能分区，生态环境管制分区对城市土地使用的约束更大。分区管制的正当性应建立在保证环境成本的均衡负担、实现环境责任的公平分配之上。这是生态环境分区管制的人文关怀，也是制度公平、公正的体现。《环境保护法》第三十一条已经提出了“国家建立、健全生态保护补偿制度”。国家将利用财政转移支付等方式形成生态补偿机制的基础。这一制度的建立与实施将进一步平衡由于生态环境管制分区的设立而产生的环境责任不平等的问题。同时，分区管制是对土地财产使用权的约束，对于这种约束应当是法律保留的范畴。对于法律保留将在第5章“法律保留与程序控制”一节中做进一步探讨。