城市功能分区在全球化背景下的影响及考虑因素

1）功能分区与功能演变

功能就是事物在一定的环境下所发挥的作用。城市规划所规制的对象是土地，每一块土地都有一定的性质，承当一定的功能。在城市化进程中，同一类型的功能在一定地域内的集中，形成了城市功能区。功能区是一块或者是若干地块组成的具有相同的用途，并共同承当一定作用的地区。功能区的形成是由于同一类活动对空间和位置的需求相同，且容易产生规模效益而导致在空间上集聚。城市功能区的形成是社会经济分工与合作在空间上的反映。城市功能区由于土地使用的不同而体现了不同的特征。城市不同的功能区具有不同的布局规律，行政办公、商务金融一般位于城市中心位置，而工业区往往位于郊外的城市边缘区，住宅区则分布较为灵活。

在城市所有的功能中，产业功能是最活跃的，产业功能的发展与变化影响着城市的发展与变化，从而影响了功能分区。在城市化初期，工业与居住、商业与居住是融合的。随着社会经济的发展，由于集聚效益与外在效应的影响，工业与居住、商业与居住发生了分离。工业逐步转移到郊外，而商业则向城市中心集聚。受规模效益和集聚效益的影响，在城市中形成了商业区、工业区及居住区等功能区。在全球经济一体化的背景下，跨国公司企业组成要素进一步分离，如跨国公司生产、销售、研发、总部的相互分离，生产部分的车间进一步转移到其他城市或境外，但同时生产、采购、销售、仓储等环节与其他要素的重组，如互联网、仓储、交通的组合，形成了现代物流。

在全球化的背景条件下，受现代交通和信息技术发展的推动，公司的总部、研究与开发（R&D）、设计、采购、生产、装配、运输、市场营销和售后服务的区位发生了很大变化。管理控制企业的公司总部，主要选择交通和信息网络完善的首位城市或大城市，而主要承担部分公司总部职能的地区总部，一般选择在大城市地区或接近新兴市场的城市。环境质量和房价是影响R&D区位选择的重要因素，其区位选择主要是考虑接近公司总部或地区总部、接近制造部门、接近大学和研究中心、保证科技人员的供应、社区具有良好的生活质量。产业的分化与重组，形成了新的产业集群。由于产业链的形成，产业集群的建立产生了信用机制和信赖关系，使得集群内的运输成本、信息成本、协作成本大大降低。

2）城市规划中的功能分区

《城乡规划法》第十七条规定：城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括功能分区。一般而言，城市功能区分为七个方面：①工业企业比较集中的工业区；②有相对完善的公共服务设施，并容纳一定规模人口居住的居住区；③市级或者区级商业设施集中的商业区；④大专院校与科研单位相对集中的文教区；⑤仓储设施比较集中的仓储区；⑥大城市金融、贸易、商务办公比较集中的中央商务区；⑦兼有不同功能的综合区。城市功能分区是城市总体布局结构的一种方法，是“将城市中各种用地，如住宅、工厂、公共设施、道路、绿地等布置组成一个相互联系、相互区别的有机整体。或者是功能分区就是按照不同的功能进行分类，并根据功能之间的关系进行划分与组合。

功能分区是城市规划的一个基本原则和方法。功能分区既是市场的需要，同时也是政府管制的需要。功能分区历史悠久，《周礼·考工记》中的“前朝后市、左祖右社”就是中国传统城市建设中的一种功能分区。功能分区是应对19世纪产业革命所带来的工业无序发展的一个基本概念。19世纪的产业革命带来了城市的急剧膨胀，工业、商业与居住功能的混杂所带来的生活环境的下降，引发了社会的关注。霍华德的“花园城市”提出了城市分区的概念，并对城市规划产生了深刻的影响。1909年英国政府颁布的《住房与城市规划法案》就是要从制度的层面改进城市功能混杂的状态。

美国传统的分区制度（Zoning）是基于功能分区的原则。所谓分区规划就是“允许在某一片区进行某种土地利用行为，限制该建筑物的高度、容积率和密度”（约翰·G.斯普兰克林，2009）。这里的某种土地利用行为，就是指形成某一类型的功能区，诸如工业区、商业区或者居住区。这些用途的分区布置，防止了工业区产生的烟尘、臭气、噪声对居住区的侵扰。虽然，许多反对者对分区规划持有疑义，认为分区规划侵犯了私人的财产权利。1926年美国联邦最高法院在欧几里德村诉安布勒不动产公司案的判决中支持了在城市中对土地进行分区管理，并认为分区规划的目的是公共健康、公共安全和社会福祉。(www.xing528.com)

1933年的《雅典宪章》提出了城市应按以交通网联系的居住、工作、游憩问题进行分区和平衡的布局，并实现居住、工作、游憩、交通四大功能的正常运行。功能分区就是城市应当设立工业区、居住区、商业区、仓储区，并根据自然及地理条件和功能区的自身特性合理布局，以避免相互混杂和相互干扰。功能分区的提出改变城市规划产生初期往往只重视美学效果与图面效果的状况。功能分区成为城市规划的基本原则。功能分区所强调的是以下三个方面：①土地使用中集聚效益与规模效益的形成；②建立城市各功能区平衡状态以及有机联系；③限制土地利用中外在影响对城市生活的影响。

3）功能分区的改进

第二次世界大战以后，城市规划的理论与实践基于功能分区的原则。随着城市改造和城市建设的进程，功能分区的缺陷不断显现。功能分区首先缺乏城市活力。按照功能分区而建设的城市，给人以冷漠、单调的感觉，城市缺乏活力，社区缺乏生气。虽然，功能分区解决了财产利用中的外在影响，但其不是一种组织良好城市的方法。批评者认为功能分区所产生的城市只适合于机械的环境、机械的社会，而不适合于充满激情与活力的现代社会。1977年颁布的《马丘比丘宪章》认为，不应当把城市当作一系列的组成部分拼在一起考虑，而必须努力去创造一个综合的、多功能的环境，并认为过分追求严格的功能分区，会损害城市各个组成部分的有机联系。而实际上功能的复合可以增加城市的活力，更有利于城市土地利用效益的发挥，不同功能的紧密共存也有利于交通的组织。

严格的功能分区不利于社会的融合。特别是在美国，居住用地也被划分为低密度、中密度和高密度等类型。一些城市在分区规划条例中把大部分居住用地只规划建设低密度、大面积的住宅，而不规划高密度低收入的住宅，这样就造成了排他性分区，低收入阶层被排斥在外。美国扬克斯（Yonkers）公共住房的规划案例则说明了这一点。扬克斯在为中低收入阶层建设公共住房的过程中，由于社会压力规划布局了27个工程项目，其中的26个均位于相对贫穷的居民聚居的城市西南角。这导致了低收入居住区更加集中，可能导致低收入者的居住地与工作地的分离。“把低收入者的居住地点和它能够胜任工作的地点分隔开来，就可能造成失业”（约翰·M.利维，2003）。因此，不重视社会问题的过度的功能分区不利于社会的融合。

由于功能分区所造成的问题，各国都对此原则进行了修正。对于城市的活力问题，则从加强分区管制的灵活性的角度加以解决。例如，美国的分区规划可以采用分区规划修改、分区规划变更和特别例外三种修改方式。同时采用了绩效分区、协商分区等更为灵活的分区制度。分区规划在这一方面的改革，使得传统的分区制度从“硬图则”转化为“软图则”。在社会融合方面，则采用《公平住房法》等立法方式来反对分区规划中的排他性条款和行为，并在一些州推动包容性规划（Inclusive Zone）。包容性规划就是采用容积率、建筑密度等方面的奖励机制，在住宅区中一般配建10%—20%中低收入住宅的规划方式。

功能分区是城市规划的一种基本制度。功能分区有其合理的一面，也有不利于形成组织城市生活的缺陷。随着城市的发展与技术的进步，工业企业所产生的外在影响发生了变化。但是，城市中的集聚效益与规模效益仍然存在，城市中相同的功能仍然具有相同的空间位置与基础设施的需求。笔者认为，功能分区仍然是城市规划的基本方法。除了工业区外，为了实现城市的活力和社会融合，以功能分区为基础所形成的管制图则应是“软图则”而不是“硬图则”。对于土地利用中的外在影响，是城市规划应当避免的，只是所采用的工具，不是用途方面的功能分区，而是环境方面的功能分区。